热点天天读（一百一十六）——“应急征用”

（ 2010年10月17日）

作者：中宜教育国内考试研究中心教研组组长   戴斌

【社会问题的背景】

（1）2010年10月6日，从四川省政府法制办获悉，为了规范突发事件应对活动，提高处置突发事件的能力，有效应对各类突发事件，《四川省突发事件应对办法(送审稿草案)》(以下简称《草案》)已起草完毕，全文在省政府法制信息网公布并公开征求意见。《草案》规定，县级以上政府应当建立以个人移动通信终端为平台的突发事件预警信息发布机制和系统，并建立突发事件信息公开制度。
　　按照《草案》规定，乡（镇）人民政府、街道办事处、村（居）民委员会、企业事业单位和其他组织应当协助上级人民政府完成预警信息发布工作。发布突发事件预警信息的人民政府应当根据事态发展，按照有关规定适时调整预警级别、更新预警信息或者宣布解除警报、终止预警期、解除采取的有关措施。县级以上人民政府建立突发事件信息公开制度突发事件信息发布应当客观、及时、准确。
　　在应急处置与救援方面，《草案》规定，县级以上人民政府为应对突发事件，必要时可依法征用单位和个人的财产。财产征用人员不得少于2人，并署名备查，征收组应当有公证人员参加。被征用的财产使用后，实施征用的人民政府应当返还被征用人。 财产被征用或者征用后毁损、灭失、不能继续使用、无法归还的，应当给予合理补偿。
　　《草案》指出，县级以上各级人民政府及相关行政部门违反本办法规定，不履行或者未按照规定履行法定职责的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正。有未向社会公布应急避难场所，未公布抢险救灾、救济、社会捐助等款物的管理、分配和使用情况等14种情形之一，造成后果的，或者虽未造成后果但情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。

（2）四川省法制办公布的《四川省突发事件应对办法(送审稿草案)》拟规定，突发事件拟依法征用个人财产，在情况紧迫时可“强制征用”。网民质疑，《草案》违反了宪法、物权法等法律。对此，四川省政府法制办副主任邹忠民回应说，“突发事件可依法征用个人财产”这一规定有法律依据。宪法、物权法以及突发事件应对法等都有相关说明和规定。

（3）为提升各级人民政府应对突发事件的处置能力，四川省法制办于9月底在网上全文公布了《四川省突发事件应对办法(送审稿草案)》。令人意想不到的是，该《办法》第四十七条有关财产征收征用的规定在社会上引起了轩然大波。规定原文是：“县级以上人民政府为应对突发事件，必要时可依法征用单位和个人的财产。”这一条规定牵动了民众的神经。

很多评论指责上述第四十七规定违反了我国《宪法》和《物权法》等相关法律的规定，因此认为政府无权具有征用私有财产的权力。实际上，以公共利益的名义征用私有财产是我国《宪法》和有关法律许可的举动，并不存在所谓“违宪”或者“违法”的嫌疑。我国《宪法》第十三条规定了“公民的合法的私有财产不受侵犯”，同时还规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”而《物权法》第四十四条也有类似规定：“因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”

（4）四川省法制办于9月底在网上全文公布了《四川省突发事件应对办法（送审稿草案）》，计划用半个月时间向社会各界征求修改意见。该草案第47条规定：“县级以上人民政府为应对突发事件，必要时可依法征用单位和个人的财产。”

　　这一规定引发质疑：征用个人财产是否违法？会不会以“突发事件”为名侵占个人财产？征用后能否确保公平合理的补偿？昨日，四川法制办回应称，《草案》是四川省为落实《中华人民共和国突发事件应对法》而计划出台的实施细则，这部国家法律规定：“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人财产。”

　　四川法制办副主任邹忠民承认：“与其他法律不同，《草案》中多了‘强制’两字，引起了社会质疑。从法律层面解释，‘征用’一词本身就包含了强制的意义。《草案》正式出台前，还将对‘强制’这一提法进行商榷。”

　　在此次质疑声浪中，许多人将“征用”与强制拆迁相联系。四川大学法学院教授周伟、四川省社会科学院副研究员田炎均指出：政府拆迁与突发事件不会也不可能产生必然联系，若有人以“应对突发事件征用财产”为名强制拆迁，肯定要受到行政追责，情节严重的甚至还要追究刑事责任。

【核心观点】

（1）。“应急征用”是那种类似于迫在眉睫或者大难临头式的突发事件或者自然灾害才能适用，强拆说什么也不能算是紧急的公共事件，又不是挖防空洞。但这种担心在现阶段的中国又是有道理的，因为连商业楼宇的开发有时候都能被冠以公共利益之名，这公共利益几乎成了可以任意曲解的东西，谁又能保证没人把这把刀祭出来砍在任何他想砍的领域呢？

这里其实有个道理可以阐述为什么我们这里的老百姓会担心。“应急征用”之所以强调是公民的私有财产的征用与补偿，是因为在私有与公有之间有着一个很明显的分割界限，而且在法律上保证了私有财产的不可侵犯性。但既然公众合在一起组成这个社会，就等于是都让渡了自己一部分的权利，然后大家通过政府这种机构提供社会服务来保证社会运转。在这种条件之下，强征或者应急征用有明显的界限与适用范围，这是在紧急状态下一种暂时的所有权让渡，确实是合理且合法的事情。

（2）民众惧于被征用，戴斌老师认为，权力部门应反省。因公共利益而征用私有财产是很多国家的通行做法。关键的问题，在于人们的不信任感——没有谁能够确保政府不会随意扩大“突发事件”的范围，并在现实中改变程序性要件。既然在一些地方房地产开发商的商业行为都可被随意解释为“公共利益”，谁又能够相信政府今后不会在日常公务中随意扩大解释范围？因此，中宜教育戴斌老师认为“应急征用”是没有问题，但必须在该“办法”中增加对政府违反该规定的惩罚性条款，同时加大对私人财产的补偿。唯有如此，方可消除民众心中的困惑。

（3）征用私人财产动议引发的质疑，说到底，仍然是一个权力授予的问题，如果权力授予的过程完全透明，并经过了民意的充分协商，严格的权力约束规定也能跟上，那么，这样的权力授予，对普通老百姓来说，就是安全的、放心的。

    但遗憾的是，我们在现实中经常看到的，却是一些不安全的权力，它不仅让我们焦虑，甚至还会让我们感到恐惧。比如说在一些地方已经被无限扩大的城管权力，它不仅对小商小贩们是噩梦，甚至连普通市民，有的时候也会成为城管野蛮执法的牺牲品。更让人担心的是，这种不安全的权力授予模式，正越来越被一些公司乃至行业协会学得，比如说影著协自说自话的电影版权费，你就很难说它只是为了保护版权而不是为了多捞钱。

    权力总是有自我扩张的冲动，所以现代社会才会形成“把权力关在笼子里”的共识，把权力关在笼子里，不仅要在权力行使制约上下工夫，更应该从权力授予的源头解决问题。

（4）公众在面对征用的问题上不应仅仅疑虑、担忧，更重要的是应对征用制度本身有正确的理解和认识。同时，建议相关部门不断完善法律规定，严格规范行政行为，努力提升政府的诚信度，这也将进一步消除公众心中的疑虑，从而最大程度的实现征用的制度价值。