信访新体制的取向
2009年03月23日 瞭望周刊 12期


以大信访体制为枢纽，带动利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制的建设

    信访工作面临的任务越来越重，外延不断被扩大。不仅要求信访工作发挥正常职能的作用，而且期望通过信访工作解决某些超越信访工作范围，属于政策、法律和维稳等范畴的问题。如一些地方在一定程度上将信访直接等同于维护社会稳定工作，对赴省上京的正常信访采取堵截、防控措施，由此堵塞了信访渠道，制约了信访工作应有功效的发挥。又如，一些群众逐步形成对信访工作的“制度崇拜”和路径依赖，对信访部门解决问题、满足诉求的期望值日益增高，因此到信访部门上访的多、找法院打官司的少，涉法涉诉等问题大量涌向信访系统。
与此相反的是，信访部门人员不足、职能有限、协调能力偏弱问题比较突出，严重不适应新时期信访工作的需要。许多地方成立的处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度、加强信访工作和维护社会稳定协调领导小组的办公室均设在信访部门，承担的工作任务大幅增加，但人员、编制并没有增加。现行体制架构下的信访工作功能、资源、手段与协调能力的局限性越来越明显，信访工作的内涵与外延、责任与权力不对称问题越来越突出。
信访工作事涉全局，且日益长期化、常态化，对此，不能仅仅靠调整信访机构、增强信访职能等措施，需要从制度创新、体制改革的战略高度进行探索实践。
    应当抓紧推动建立“大信访体制”，即实行统一领导、部门协调、统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管的信访工作新体制。
    “大信访体制”的核心在于坚持“属地管理、分级负责”，“谁主管、谁负责”原则，建立党委政府统一领导、信访部门组织协调、各相关部门齐抓共管的体制框架。应综合配置各种行政资源，建立健全信访工作综合协调机制、信访问题排查化解机制、信息汇集分析机制和信访督查工作机制，特别要促进建立从源头上预防和减少信访问题与矛盾纠纷的长效机制。
    该体制的关键是，体现信访工作是党和政府全部工作的重要组成部分、做好信访工作是各级党委政府及各部门的政治责任的总体要求，形成各地各部门主要领导负总责、亲自抓，分管领导负直接责任、具体抓，其他领导“一岗双责”、分头抓，一级抓一级、层层抓落实的领导责任体系。
去年中央部署的“县委书记大接访活动”为建立“大信访体制”奠定了坚实的实践基础。其中有许多加强信访工作、维护社会稳定、构建和谐社会的新思路和新经验，主要的是，形成了各级主要领导高度重视，一级抓一级、层层抓落实的领导责任体系，各部门齐抓共管的信访工作新机制。要巩固和扩大大接访活动成果，不断总结经验，规范运作，完善机制，更加注重制度创新，着力推动建立大信访新体制。
    建立大信访体制，近期应抓好以下几个关键问题：
    切实加强信访工作，着力推进“大信访体制”建设。抓紧建立党政主要领导亲自抓、分管领导具体抓、其他领导“一岗双责”分头抓的领导责任体系。强化信访工作综合协调，建立完善党委政府统一领导、相关部门齐抓共管的工作机制。依法规范信访秩序，建立健全纵向到底、横向到边、进村入户的矛盾纠纷排查化解网络体系。高度重视解决民生问题，加强基层基础工作，构建信访问题源头预防体系。积极促进信访工作体制机制创新，推进信访工作的制度化、规范化和法制化建设。
建立社会风险评估制度，促进决策科学化和民主化。抓紧建立社会风险评估制度，把信访风险评估引入各地各部门的决策机制，出台政策、审批项目和重大人事任命时，充分考虑群众的认可度与承受度，注意听取群众的意见，对信访风险和社会不稳定因素进行科学评估，实行信访前置审核和后期督查程序，推动各地各部门严格按照法定权限和程序办事，实现科学决策、民主决策和依法决策，建立从源头上预防和减少矛盾纠纷、维护社会和谐稳定的长效机制。
    强化信访工作基础，抓紧建立全国信访信息系统。进一步加强信访信息体系建设，建议通过2～3年努力，全面建立从县级到中央互联互通的全国信访信息系统，尽早实现全国信访工作信息化。加快各地各部门信访信息一体化步伐，健全和完善多层次、全方位的信息报送反馈网络，确保信息传递渠道畅通，为全面增强信访工作的前瞻性、预见性和针对性、完善信访工作制度奠定坚实基础。
    加强信访机构建设，全面提高信访工作水平。在各地新一轮机构改革中，要更加重视信访工作机构建设，强化工作职权，树立部门权威，提升机构规格，增加人员编制，引进法律等专业人才，充实信访干部队伍，建立信访事项复查复核专门机构，并理顺信访部门在机构设置、隶属关系、与其他监督主体间的职能权限划分等体制问题。

文/程国强(国务院发展研究中心市场经济研究所副所长、研究员)