一、概述

“主辅分离、辅业改制”的主要内容是：符合条件的国有企业在进行结构调整、重组改制和主辅分离中可利用非主业资产、闲置资产和关闭破产企业的有效资产（下称“三类资产”），改制创办面向市场、独立核算、自负盈亏的法人经济实体；采取多种渠道分流安置企业富余人员和关闭破产企业职工，减轻社会就业压力；对于改制为非国有控股的企业，允许改制企业用三类资产中的国有净资产支付经济补偿金等费用；职工个人取得经济补偿金，可在自愿的基础上转为改制企业的等价股权或债权。

需要指出的是，“主辅分离、辅业改制”是一个阶段性的政策，根据《关于进一步加强就业再就业工作的通知》（国发【2005】36号）和《关于延长企业改制重组若干契税政策执行期限的通知》（财税【2006】41号）的规定，通过“主辅分离、辅业改制”的辅业企业，只有在2008年年底前完成分离改制且满足规定条件的，才能享受三年免征企业所得税以及免征契税的优惠，逾期将不再享受优惠政策。

与过去国企改革中的分离辅业和独立核算有所不同，原国家经贸委等八部委联合下发的《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》（国经贸企改【2002】859号，下称“859号文件”）强调，分离出来的辅业单位应改制为产权多元化的经济实体，建立以产权清晰为基本特征的现代企业制度和规范的法人治理结构，成为一个合格的市场主体；同时，在富余职工安置问题上，实现带资分流，企业富余职工在不失去工作岗位的条件下，从原主体企业中精简分流。

二、律师事务所在主辅分离、辅业改制中的作用

律师参与企业改制既是法定要求，也是企业改制规范操作的客观需要，“主辅分离、辅业改制”往往涉及资产处置、债权债务处理、劳动关系处理以及新公司设立等诸多复杂事务，需要律师参与以规范国有企业改制行为，防范改制风险，确保改制进程的合法性。

根据阳光所参与国有企业改制的实际工作经验，律师事务所的职责主要包括以下方面：

1、受改制企业或其国有产权持有单位的委托，参与改制方案的制订与论证
根据《关于规范国有企业改制工作的意见》（国办发【2003】96号）的规定，国有企业改制，必须制订改制方案。改制企业或其国有产权持有单位可以自行制订改制方案，也可以委托中介机构制订。接受委托制定方案的中介机构通常是律师事务所或咨询公司，律师事务所作为中介机构参与改制方案的制订与论证，可充分发挥熟悉政策及法律的专业优势，保证改制方案的合法性、公正性和可行性。

2、对企业改制方案出具法律意见书
《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》（国办发【2005】60号）中明确提出，企业改制必须对改制方案出具法律意见书。法律意见书由审批改制方案的单位的法律顾问或该单位聘请的律师事务所出具，拟改制为国有控股企业且职工（包括管理层）不持有本企业股权的，可由审批改制方案的单位授权该企业法律顾问出具。

3、参与清产核资损失认定工作
国资委《国有企业资产损失认定工作规则》和《国有企业清产核资经济鉴证工作规则》明确规定，在清产核资工作中，企业需要申报认定的各项资产损失，均应提供包括社会中介机构的经济鉴证证明的合法证据；中介机构应对企业提供的清产核资资料和清查出的资产损失及资金挂账提出鉴证意见，出具经济鉴证证明。财政部在《企业资产损失财务处理暂行办法》中也规定，涉及诉讼的资产损失，企业就当委托律师出具法律意见书。
律师参与清产核资损溢认定工作时出具法律意见的范围：
（1）涉及诉讼或者涉案的资产损失，通过司法程序文件尚无法最终确定为损失，或者损失数额难以确定的；
（2）企业未能取得有关不良资产损失的具有法律效力的外部证据，需要由律师依据现有证据进行职业判断的。

4、对企业国有产权转让行为出具法律意见书
根据《企业国有产权转让管理暂行办法》的规定，律师事务所对企业国有产权转让行为出具的法律意见书，是决定或者批准企业国有产权转让行为必须审查的文件之一。

5、改制合同、协议等法律文件的起草与审查
企业改制的整个过程都涉及到大量的法律文件，包括产权转让合同、投资协议、企业章程、职工身份置换协议、安置补偿协议等，这些法律文件是改制结果的体现，是改制后企业、职工、股东等各方权利义务确认的依据，直接关系到改制成败。律师起草与审查改制合同、协议等法律文件，可以起到确保改制规范进行、预防纠纷的作用。

三、主辅分离、辅业改制的操作流程

由于各地情况不同，中央企业和地方企业所采取的改制操作流程也不尽相同。根据859号文件以及《关于规范国有企业改制工作意见的通知》、《关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》等文件的相关规定以及各地改制实践，“主辅分离、辅业改制”的通常包括以下操作流程：

（一）准备阶段
1、原主体企业成立专门改制领导机构，研究改制有关政策；
2、全面清查企业的产权情况、员工情况、财务情况。

（二）改制方案的制订和审批阶段
1、“主辅分离、辅业改制”总体方案的制订和审批（改制立项）
(1) 依据国家规划和企业发展战略，原主体企业应研究制订总体方案并广泛论证，科学划分主业与辅业，主业一般不超过三个为宜，主业内的产权层次不宜超过三级。主业以外的所有产业和主业内部三级以下资产，全部定位于辅业和辅业资产。
(2) 总体方案经原主体企业董事会（或厂长、经理办公会）初步研究后，提交原主体企业职工代表大会或职工大会审议，广泛征求职工及有关部门意见。在汇总各方意见并修改完善的基础上，再次经原主体企业董事会（或厂长、经理办公会）讨论决定后，正式上报国有资产监督管理部门（下称“国资部门”）、财政部门、劳动和社会保障部门（下称“劳动保障部门”）。
(3) 国资部门会同财政、劳动保障等部门对总体方案进行会审，形成一致意见后，以三部门名义联合批复，或由国资部门代章出具联合批复意见。

2、辅业改制实施方案的制订和审批
(1) 原主体企业依据批复意见负责制订辅业改制实施方案。
(2) 向辅业企业（下称“改制企业”）职工公布上述方案，通过召开职工座谈会等方式听取职工的意见和建议，完善辅业改制实施方案。
(3) 将辅业改制实施方案提交改制企业职工代表大会或职工大会审议，充分听取职工意见，作进一步的修改完善。其中职工安置方案必须经职工代表大会或职工大会审议通过方可实施。
(4) 辅业改制实施方案的审批。由原主体企业或国资部门批复，国资部门和原主体企业的审批权限通常根据企业资产规模来划分，超过规定企业规模标准的由国资部门审批，未超过规模标准的应由原主体企业审批，同时报国资部门备案。

（三）改制方案的实施阶段
1、清产核资
根据《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》，企业改制必须按照有关规定进行清产核资。

2、财务审计和离任审计
(1) 财务审计
《关于规范国有企业改制工作的意见》明确指出，国有企业改制必须由直接持有该国有产权的单位决定聘请具备资格的会计师事务所进行财务审计。
(2) 离任审计
《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》要求改制为非国有的企业，必须在改制前由国有产权持有单位组织进行法定代表人离任审计，不得以财务审计代替离任审计。

3、资产评估
《关于规范国有企业改制工作的意见》中要求，国有企业改制必须依照《国有资产评估管理办法》（国务院令第91号），聘请具备资格的资产评估事务所进行资产和土地使用权评估。

4、资产评估结果核准
改制企业的资产评估结果由原主体企业报同级国资部门核准，国资部门审查核准后，出具资产评估结果核准通知书。

5、职工安置方案审批和安置费用的认定
职工安置方案、职工安置费用以及企业拖欠职工的社会保险费等其他费用，由原主体企业报同级劳动保障部门会同国资部门审核，其中国有资产应承担的职工安置费用数额由国资部门审核认定。

（四）国有资产处置方案的编制和审批阶段
改制企业的资产处置及相应财务调整，应按照《企业公司制改建有关国有资本管理与财务处理的暂行规定》（财企【2002】313号）、《财政部关于<企业公司制改建有关国有资本管理与财务处理的暂行规定>有关问题的补充通知》(财企【2005】12号)的有关规定执行。

改制企业根据资产评估结果和职工安置方案提出国有资产处置方案，国有资产处置方案，应依据企业资产规模标准，分别由原主体企业或国资部门审批，属于原主体企业审批的应同时报同级国资部门备案。

（五）国有产权转让交易阶段
企业国有产权转让一般应进入产权交易机构交易，在交易过程中公开信息，竞价转让，具体转让方式可以采取拍卖、招投标、协议转让等形式。

（六）改制结果的登记和备案阶段
1、原主体企业依据国有资产处置方案的批复意见和国有产权转让交割凭据，到国资部门办理国有产权变更登记手续。

2、按照国家有关规定及时办理工商、税务、土地的变更登记手续。

3、职工在解除原劳动合同后与改制企业重新签订劳动合同，原主体企业负责办理职工的劳动关系调整工作，支付职工经济补偿金，办理职工社会保险关系转移等工作。

4、原主体企业将辅业企业分离改制实施结果报送同级国资、财政、劳动保障部门备案。其中，“三类资产认定证明”、“投资主体多元化认定证明”由同级国资部门出具，职工劳动关系调整和安置富余人员情况由同级劳动保障部门出具认定证明。

5、改制企业依据国资、财政、劳动保障等三部门联合批复的改制总体方案和“三类资产认定证明”、“产权结构证明”、“经济实体安置富余人员认定证明”，向所在地税务机关申请免征企业所得税，由税务机关负责审核。

6、改制企业应按规定收集完整的改制资料，建立改制档案。