最近，参加三件卫生行政处罚案件的听证，分别涉嫌医疗事故、诊疗活动超出登记范围、使用非卫生技术人员。三个案件经过听证以后，行政处罚有的仍然维持，有的部分改变，有的不再处罚。鉴于案情涉及当事人隐私及商业秘密，故以下仅对听证程序进行讨论。通过对案件听证程序的讨论，记录中国行政执法艰苦、坚定和坚持的法治进程。同时，呼吁更多的人关注卫生领域行政执法现状，共同推进法治中国建设。

一、       什么是听证？

一般来说，在行政处罚前，当事人会受到一份《行政处罚事先告知书》，该文书会告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。根据我国行政处罚法的规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。

也就是说，对于比较严厉的行政处罚，法律将听证规定为当事人的一项救济权利。在听证过程中，当事人有权进行陈述和申辩，行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。 行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。

在卫生行政处罚领域，对于吊销《医疗机构执业许可证》（或吊销诊疗科目）、吊销执业医师证书、较大数额的罚款（各地区因经济发达水平不一，标准不一）等，行政机关会依法征求当事人意见，当事人提出听证请求的，行政机关会举行听证会。

二、       听证的意义

很多人对听证是有顾虑的。归纳以来主要有以下两点顾虑：第一、听证有用吗？行政处罚的实施单位是行政机关，听证的举行机关，是相同的行政机关，自己会改变自己的决定吗？第二、听证会不会反而帮了行政机关？在行政处罚事先告知书中，有可能存在一些问题，在听证会上提出这些问题，会不会反而提醒了行政机关，帮助行政机关进一步完善行政处罚程序？

在实践中，遇到以上顾虑是可以理解的。的确，有些听证会流于形式，听证主持人和听证员并不能主导案件进程；还有个别案件，在听证以后，结果没有改变，但增加了证据和内容。

虽然会遇到一些困惑和顾虑，但笔者认为，听证还是有其重要意义的。

1、          通过听证，可以更加具体地了解行政机关的处罚理由。

按照法律的规定，在听证会过程中，行政机关应当出示行政处罚的相关证据，当事人可以进行质证，通过质证，当事人可以更加详细、具体的了解案件事实，理解执法思路，包括找到执法过程中存在的问题。另外，听证会上，对于当事人提出的申辩意见，行政机关执法人员可能会给予解释，由此也可以更加深入的掌握行政机关的处罚思路。

在充分了解行政机关处罚理由、执法思路的同时，当事人可以提出更加具体、有针对性的申辩理由，争取行政机关改变或撤回处罚决定。即便结果没有改变，通过充分的交流，了解行政机关的处罚理由以后，如果认为处罚的确存在事实不清、证据不足、法律适用错误等情形的，也可以为今后的行政复议或行政诉讼打下扎实的基础。

2、          听证相对于行政复议、行政诉讼，成本最低。

对于非常严厉的行政处罚，往往涉及吊销《医疗机构执业许可证》、《医师执业证书》、《护士执业证书》等，一旦吊销，当事人就不能继续营业或执业，之后，即便通过行政复议或行政诉讼维权，也要承受巨大的经济负担，比如停业期间，员工如何安置、房屋是否继续租赁、病患的后续治疗如何进行等等，因此，实践中有不少医疗机构被吊销《医疗机构执业许可证》以后，因无法负担停业期间的成本，而放弃复议或诉讼。但是，如果听证能够取得比较好的效果，让行政机关改变或部分改变行政处罚决定，比如，将吊销《医疗机构执业许可证》改变为吊销诊疗科目，则可以最少成本的维护自身合法权益。

因此，笔者建议，当事人不要轻易放弃听证的机会，在听证过程中，要依法依规的提出申辩意见，努力争取最好的听证效果。

三、       听证的效果

笔者以为，听证的效果主要取决于以下三个方面。

（一） 行政处罚案件本身

依据行政处罚法的规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。考量行政处罚案件，主要考量事实、证据、程序和法律适用，如果行政处罚中，事实清楚、证据充分、程序合法，法律适用准确，则应当维持行政处罚，但是，如果事实不清、证据不足、程序违法或法律适用错误，当事人应当在听证会上提出，请求行政机关依法改变处罚决定。

（二） 听证会的准备情况

参加听证会，准备充分和不充分，对于行政机关最后的处罚决定，是有重要影响的。当事人准备的材料齐全，说理充分，专业理性，现场能给听证主持人、听证员以及执法人员留下深刻印象，对于案件的结果，有积极意义。笔者的体会是，在律师代理行政处罚案件听证时，应与代理行政复议、行政诉讼进行区别，前者更多的是帮助当事人与行政机关建立良好的沟通氛围，以专业说服听证主持人、听证员和执法人员，将证据、理由、法规、判例等，逐一分类编号，展示给行政机关。在听证会上，将案件进入诉讼以后，可能出现的结果进行有理有据的剖析，争取让行政机关采纳自己的意见，从而争取最佳的听证效果。

目前，行政诉讼、行政复议的结果已经纳入行政机关依法行政的考核体系，因此，一般情况下，如果行政机关认为行政处罚存在错误，将导致败诉后果，很可能改变或撤回行政处罚决定。

（三） 案外因素

行政处罚案件受什么案外因素的干扰？

1、社会舆论。我们可以看到很多实例，行政机关在舆论发酵以后，迅速做出行政处罚决定。虽然司法裁判强调，要避免受到舆论影响，但行政处罚案件，当下的情况仍然存在。

2、上级行政机关。卫生行政处罚案件，一般是基层卫生行政部门的执法机关处理，但是，上级行政机关的命令、决议、会议精神等，都会对行政处罚产生影响，有些影响是积极的，正面的，但也会有一些案件，上传下达并不通畅，这些影响就可能不是积极、正面的。

3、其他因素。或许还有其他因素，对行政处罚案件也有影响，限于篇幅，不再列举和讨论。

四、思考和建议

推动依法行政，建设法治国家，已经成为举国上下的共识，是维持国家和社会持久繁荣的不二选择。依法行政的重要内容，就是依法给予行政处罚，以事实为依据，为法律为准绳，排除干扰，公正执法，不断提高和巩固行政机关的执法权威。

但是，我国《行政处罚法》中，关于听证的规定，仅有第42条进行了规定，因此， 关于听证程序中的很多问题，并没有具体规定。比如，听证主持人、听证员如何遴选、回避，有何权力，承担什么责任； 听证过程如何记录、记录如何保管；听证是否可以多次进行，重新听证和补充听证之间什么关系，等等，均有待在今后进一步明确。虽然在《卫生行政处罚程序》中，对于听证程序有较大篇幅进行规定，但该部门规章是1997年制定，有待根据当前形势进行修订，同时，对于一些核心问题，如听证主持人的权力职责等，没有具体规定。

我们可以看到，司法体制改革以来，司法公正的问题，逐渐受到社会各界的良好评价，其中审判过程公开、裁判文书公开的举措功不可没。因此，行政处罚案件的执法公正问题，也可以借鉴司法改革的成果，将行政处罚听证程序、处罚文书对社会公开，规定行政机关举行听证会，应当主动向社会公告，让社会公众可以旁听听证过程（除非涉及个人隐私或商业秘密）。如果能够做到听证公开、处罚文书公开，做到公众可以参与、可以监督，我们相信，在不久的将来，我国依法行政的水平将会迈上崭新的台阶。

                                   作者为上海市联合律师事务所律师

                                          2019年12月8日