在我国行政处罚法及相应的法律解释中，关于行政处罚中止、终止的相关规定处于缺失状态，因此而引起的争议在逐渐增多，值得实践中予以重视。

比如，香港、澳门、台湾以及外国医师（简称涉外医师）来中国大陆行医，行政许可（如执业证书）附有期限，在期限内发生违法行为，执法机关立案调查，但是在调查过程中，行政许可到期，这时，调查是继续进行，还是终止呢？实践中存在不同意见。

第一种意见认为，行政许可已经到期，责任人已经没有继续行医资格，继续进行行政处罚没有意义，因而应当终止调查，即终止行政处罚。第二种意见认为，虽然行政许可到期，但应当继续查明事实，继续给与医疗行为行政评价，如果确实违法，应当行政处罚。

笔者同意第二种意见。理由如下：

一、     行政许可到期不应成为终止处罚的法定理由

如上所述，行政处罚过程中，遇到什么情形，可以中止、终止，法律上没有明确说明，但在一些位阶比较低、由某部门制定的部门规章中偶有涉及，如公安部《公安机关办理行政案件程序规定》中，对于没有违法事实的，违法行为已过追究时效的，违法嫌疑人死亡的，其他需要终止调查的情形，终止调查。

由此，我们可以理解为，终止调查，应该是无法继续调查、无需继续调查、无人承担责任等情形，继续调查耗费行政资源，又无法取得行政处罚效果的案件。在实务中，难免会遇到需要中止、终止调查的案件，但要启动中止、终止程序，应当有法理或法律依据。

在上文讨论的情形中，行政许可到期，无论从法理、还是相关规范性文件中，均不能认为是终止调查的充分理由或可信依据。

二、     行政许可到期，即不予处罚违背立法意图

我们假设遇到行政许可到期的情形，就停止调查，不予处罚，这显然违背了立法意图，不符合社会公平正义的基本价值。

1、从设立行政许可的角度来看，行政许可，是对于涉外医师在中国大陆行医的认可，一旦行政许可到期，表示该涉外医师不能继续以医师身份在中国大陆行医。这是对于医师行医行为的一种管理行为，立法意图并非对行政机关行使行政处罚权力的约束。

2、从设立行政处罚的角度来看，行政处罚是对于某行为的评价，如果确认某医师在中国大陆执业时，违反法律规定，那就应当承担法律责任，给予行政处罚。假设因行政许可到期就不接受处罚，那就会造成执法不公，与社会公平正义的基本价值不符。

另外，涉外医师违法，行政处罚的是自然人，虽然行政许可到期，但自然人的行政能力没有改变，这与被处罚主体失踪、死亡存在根本区别，不存在处罚主体缺失的问题，因此，不存在行政许可到期无法处罚，即不存在执法障碍。

因此，我们认为，在行政许可期间，涉外医师违反行政监管法律法规，没有法定终止调查理由或依据，行政机关就应当继续调查，如确实存在违法行为，则依法做出行政处罚，构成犯罪的，移送司法机关。

                        作者为上海市联合律师事务所律师

                              2018年8月11日于上海