不必为“七十年大限”焦虑
● 姚中秋 著  来源：中外书摘

中国城市市民对自己住宅所占用之土地只拥有七十年使用权，这就是“七十年大限”。很多人为此而焦虑，而地方政府也乐得利用人们的这种心理。然而，仔细研究相关法律就会发现，没有什么“七十年大限”。房屋一经购买，业主对于房屋所占用之土地，就拥有了永久性使用权。这种权利可以对抗政府保留的所有权。要让这个权利变得坚实，只需要民众普遍相信这一点。

自动无偿续期已是定论

上周末，一篇在网上广泛传播的报道称，一份名为《土地管理法(修订草案征求意见稿)》的文件已在全国资源管理系统内征求意见。新增的49条规定中，住宅用地七十年到期后“按照国家有关规定自动续期”替换了原来表述明确的“无偿自动续期”。该报道援引所谓专家的话说，前一说法为政府未来再次收取土地使用权费用预留了操作空间。对此，国土资源部表态说，住宅满七十年是否有偿续期目前并无定论。

从法律的角度看，专家的推测、媒体的报道属于庸人自扰。《物权法》第一百四十九条规定，“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理”。按照中文的表达方式，“自动续期”的意思就是“自动无偿”续期。该条文关于住宅、非住宅用地的规定的用语明显有别，也可表明这一点。非住宅建设用地也可续期，但是无偿还是有偿，有待“法律规定”。因此，住宅建设用地使用权的续期，无须再争论什么有偿、无偿。人们当记得，当初正是舆论、法学界的参与，促使立法当局作出了这一有利于土地使用权占有人的表述。

从这个角度看，国土资源部起草的《土地管理法（修订草案征求意见稿）》确实存在问题。如果它使用了“按照国家有关规定自动续期”的句式，那确实改变了《物权法》相关规定的词句与语义。国土资源部官员表态说尚无定论，本身就具有误导性。因为，《物权法》对此本来已经有定论了。

再看一下地方的实践，让人们对政府相关部门的态度不能不更加担心。在20世纪80年代，政府尚未确定七十年大限，有些地方尝试进行国有土地使用权出让，设定了二十年的土地使用期限。在这种土地上建造的小区有些目前已经到期，比如，山东青岛开发区阿里山小区的土地建设使用权今年6月份就要到期。有报道称，目前相关部门已制定出临时解决方案，一套100平方米的住房，土地建设使用权续期的费用约为6万元，即每平方米600元。
这是一个危险的开头，也是违背《物权法》立法精神的临时性解决方案。如果《土地管理法》按照这样的方向修订，就必然会引起民众普遍而强烈的反应。事实上，过去几年，针对七十年大限期满后处理的每一次风吹草动都会引起舆论，尤其是网络民意的强烈反应。从中可以清楚地看出，任何一种试图在期满之后再次收费的想法，都会引发人们对未来形成一种恐慌性预期。

按照现有法律规定，政府是国有土地的所有者，但是，政府作为公共机构，与私人是大不相同的。政府作为所有者，其在土地上所欲实现的利益，也理应从根本上有别于私人所有者。

不难设想，土地的私人所有者倾向于追逐收益之最大化。这也是人们大体可以接受的。即便如此，在实行土地私有制的国家，包括20世纪50年代之前的中国，文明自然会形成一整套复杂的法律与习惯，来限制土地所有者的权利。因为，土地所有人固然应当从土地上获得其应得的利益，但土地对社会创造财富的贡献，最终依赖于使用人对土地的合理、有效利用。因此，一个文明社会必然会自发地形成一套习惯，它必然倾向于保护租赁人、使用人的权益，阻止土地所有人滥用权利，妨碍土地的有效使用，妨碍土地对社会的功用。在土地私有制基础上运行而又比较明智的政府，通常也会制定这样的法律。英格兰的普通法就是按照这样的原则发展起来的，从而支持了英格兰现代经济的发展。

那么，今天，政府作为国有土地的所有人，更应当自觉地追求国有土地的公共利益之最大化，使土地最大限度地发挥其支持经济发展、社会稳定、文明发育的功能。如果实际占有、使用国有土地的人们可以对其权利形成稳定而长远的预期，从而可以从一个长远的时间尺度上安排土地的利用，使土地的贴现值最大化，使土地的交易最为便利，那就实现了国家的公共利益的最大化。换言之，政府如果真的追求公共利益，就应当让那些受让了国有土地的实际占有人、使用人最稳定地占有、使用土地。

过去若干年来，宪法修订条文与《物权法》正是按照这样的原则进行修订的，《物权法》关于住宅的土地建设使用权“自动续期”——也即无偿自动续期——的规定，在一定程度上给了几亿民众吃了一颗定心丸。然而，法学界似乎没有对这一条文进行认真阐释，政府相关执法部门也没有正确地理解“自动续期”的含义，一些地方政府更是做着一块土地翻来覆去出售的美梦。但是，这样的理解与做法，只能说明，相关政府部门缺乏守法精神，也缺乏权利所有人的节制精神。

“七十年大限”不要再折腾了

商品住宅的土地使用权七十年大限，是公众最为关心的问题，而在这方面，《土地管理法（修订草案征求意见稿）》的相关修订，要比《物权法》大为退步。

当年，《物权法》修订过程中也有过反复。立法机构最初公布的《物权法（草案征求意见稿）》关于这一点的规定有两条：第一百五十四条：建设用地使用权的期间届满，建设用地使用权消灭。第一百五十五条：建设用地使用权的期间届满，建设用地使用权人需要继续使用土地的，应当在期间届满前一年申请续期，除因公共利益需要收回该土地的外，出让人应当同意。建设用地使用权续期后，建设用地使用权人应当按照约定支付出让金；没有约定或者约定不明确的，按照国家规定确定。

此稿公布后，社会反响强烈。这样的规定将国有土地的建设用地使用权人，也即“业主”，与国有土地的所有权人，即政府，置于不平等的地位。仿佛业主能否继续住在自己房屋中，还要看政府的脸色。法律虽要求政府“应当”同意，但人家不同意又该怎么办？人们不能不对自己的未来表示担心。立法机构注意到了这一点，对相关规定进行了大幅度修改，最终确立了住宅用地使用权“自动续期”的原则。

这样规定是比较公平的。“自动续期”的用词虽仍嫌含糊，但仔细思考就会发现，“自动续期”在中文中的含义大体上是确定的：自动续期首先意味着不需要任何手续。享有土地使用权的业主自己不需要主动去申请续期，这就好像银行存折设定了自动转存，就不需要储户专门跑去申请续期一样。其次，自动续期也就是自动免费续期。因为，自动在中文中就含有免费的意思。

也正因为此，《物权法》的定稿公布之后，民众松了一口气。让人感到奇怪的是，《土地管理法（修订草案征求意见稿）》把《物权法（草案征求意见稿）》中已被放弃的内容，又重新捡了回来。它首先重复了那个第一百五十五条，然后说“按国家有关规定自动续期”。这一规定的本质就是为未来的政府以国有土地所有权人身份对土地建设使用权实行有偿续期，创造出一定的法律空间。有关部门还惦记着以后政府可以把已经出售过一次的土地再出售一次，可以定期地重新出售。

这样的立法意图恐怕不够明智。

世俗秩序是建立于人们脚下的土地之上的。因而，土地是最为重要的生产要素，土地关系的相对稳定也是社会维持稳定和平秩序的关键。各个文明在处理土地法律上形成了一些共同趋势。比如，当土地的所有权派生出次级权利后，法律通常会倾向于保护次级权利持有人。原因在于，这些人才是实际利用土地、进行物质、文化等方面的创造性活动的人，土地所有权持有人则是不从事创造性活动的食利者群体。一个社会要健康发展，就不能鼓励这个食利者群体盘剥那些利用土地从事创造性活动的人。明清时代，江南的土地习惯法就给了“田皮”持有人对抗“田骨”持有人的权利。英格兰之所以成为世界上第一个现代国家，根源也在于其普通法逐渐赋予土地的实际占有者以越来越完整的权利。

当土地所有权的持有人是政府的时候，这样的法律就更显必要了。因为此时，政府完全可以借助其公共管理权利谋取其私法上的所有权权益。而在这双重压力下，持有建设用地使用权的业主的地位将十分脆弱，社会、市场的健全秩序很难正常发育、运转，因为，没有人能够确信，自己脚下的土地何时会被政府抽走。现在的《土地管理法（修订草案征求意见稿）》之相关规定，恰恰坐实了人们的这一担心。几亿人在这样的担心中生活，整个社会的效率与精神损失是无法估量的。
明智的政府会用自己的左手来限制自己的右手。面对目前的土地权利格局，明智的政府会尽可能地用法律保障土地使用权持有人的权益，尽可能地在法律中表明自我克制的精神，让人们相信，他们可以稳定地站在那块土地上。立法者、政府究竟是愿意立刻就从人们的稳定预期中获得看得见的好处及长远的好处，还是为了追求几十年后的虚无缥缈的利益而把人们置于惶恐忐忑中？应当三思而后定。■

（摘自《政府的本分Ⅱ》，中央广播电视大学出版社2013年6月版，责任编辑：翟永存，定价：35.00元）