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土地政策及城镇化的国际启示

(2013-03-04 17:01:19)

    (一)农村土地承包制度及农地权属

    1984年,中央1号文件提出“土地承包期限一般应在十五年以上”,并“允许由转入户为转出户提供一定数量的平价口粮”、土地使用权转移时“对农民向土地的投资应予以合理补偿”,但仍不允许买卖、出租。

    1993年,中发11号文件提出“在原定的耕地承包期到期之后,再延长30年不变”,并提倡承包期内实行“增人不增地、减人不减地”的办法,“在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下,经发包方同意,允许土地的使用权依法有偿转让”。

    2003年,《农村土地承包法》将土地承包的责任制关系由承包合同约定的权利义务,发展为国家赋权关系,权利义务由法律规定。

    2007年,《物权法》使土地承包经营权上升为一种用益物权,包括占有、使用、收益的权利。

    2008年,十七届三中全会:“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。

    (二)关于征地的法律法规

    我国《宪法》规定:国家为了公共利益需要可以依照法律规定对土地进行征收并给予补偿;土地所有权主体由农村集体转变为国家,土地用途也可相应转换为城镇建设用地。

    1988年《土地管理法》规定:“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业”皆可实施征地;

    2004年修订的《土地管理法》:“任何单位从事建设,都得使用国有土地”,这也意味着所有的建设都可以征地。

    2008年党的十七届三中全会:“严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制……按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿,解决好被征地农民就业、住房、社会保障……允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。”

    2011年1月《国有土地上房屋征收与补偿条例》:“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要”进行了列举式规定,但只是对国有土地上房屋征收,未涉及农村集体土地征收。

    2012年党的十八大报告:“改革征地制度,提高农民在土地增值收益中的分配比例。”

    2013年中央一号文件:“提高农民在土地增值收益中的分配比例,确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障……加快修订土地管理法,尽快出台农民集体所有土地征收补偿条例……完善征地补偿办法,合理确定补偿标准,严格征地程序,约束征地行为……补偿资金不落实的不得批准和实施征地。”

    (三)我国现有征地制度的主要问题

    我国多数土地属国有,近十几年来土地征占速度过快、规模过大,征地矛盾纠纷引发了较多严重社会冲突,同时征地过程不透明,滋生大量腐败现象。

    现行征地制度的突出问题是农民无法平等分享土地增值收益:我国现行“以征地前农业产值为基准”的土地征收补偿办法严重忽视了被征地农民的长远利益。

    过去农民无法维护自身权利,无法有效保护自己的土地财产权利,无法公平合理地分享土地增值收益。不过现在的农民对被征土地权利的诉求与日俱增,进一步剥夺会激发潮水一样的反抗。据国务院发展研究中心副主任韩俊提供的数据,全国2749个村庄中,约65.4% 的村民上访反映的是土地征收征用和承包地流转问题;东部地区矛盾更加突出,高达73.7%。

    城镇化的当务之急就是农民土地的确权、办证以及价值评估问题。新型城镇化建设过程中,土地出售的价格和相关赔偿条款必须经由双方当事人协商达成,政府不能利用国家强制力专门为一般营利性项目取得土地。

     (四)土地制度的国际经验借鉴

    我国多数土地属国有,近十几年来土地征占速度过快、规模过大,征地矛盾纠纷引发了较多严重社会冲突,同时征地过程不透明,滋生大量腐败现象。

    大多数国家采用市场原则对被征收土地实施补偿,许多亚洲国家和地区除了遵循公平公正原则原则补偿外,还根据国情和区情给予另外的政策创新,例如允许农民在货币补偿或留用地补偿方式之间自由组合选择。

例如印度《土地征收法》规定,由于土地征收的强制特性,每位“利益人”在获得土地市值补偿外,还会得到等同市值30%的额外补偿。

    例如在台湾地区,一般会返给农民高达40%-50%的建设用地,允许农民或集体组织在符合产业政策、区域功能等前提下独立开发经营,让农民也因城镇土地涨价而获得土地增值收益。

    实践证明,以开发地作为补偿的方式对于顺利推进城镇化、保护农民土地财产权、保障农民对土地增值的分享以及缓解社会矛盾冲突等发挥了重要作用。未来的新型城镇化在征收农民集体土地时,应适当扩大留地安置比例,让农民参与城镇开发并分享长期利益。

    (五)城市化对农耕地的影响

    考察韩国和日本等人均耕地面积较少国家经验,城镇化率与耕地面积存在正比例关系,而且中间会有“先增后减”的规律,至城市化基本完成,可耕种土地面积总体会增加。

    例如韩国可耕地面积在1960年为204万公顷,1970年达到极大值230万公顷,之后开始下降,到1990年为211万公顷,但仍高于1960年的水平。韩国1961 -1977年间、日本1950-1960年间都是城市化最快的时期,同时也是耕地大量增长的时期。

    我国国土总面积960万平方公里,其中耕地121.6万平方公里(折合18.24亿亩),城市占地约4万平方公里,村庄占地约20万平方公里。2011年,我国农村人均建筑面积36.2平方米,城镇是32.7平方米,农村比城镇高10%。农民工家乡宅基地户均180平米,而其在城市租住房占地户均15平米,比值达到12倍。粗略估计,如能实现现有2亿流动人口在城镇的定居生活,将增加耕地五万平方公里。

    参照国际经验做进一步预计:随着城镇化推进,耕地总面积峰值将达20亿亩,其后虽可能缓慢下降,但至2030年镇化率突破70%时,耕地面积仍有望达到19亿亩。

    现行征地制度的突出问题是农民无法平等分享土地增值收益:我国现行“以征地前农业产值为基准”的土地征收补偿办法严重忽视了被征地农民的长远利益。

    过去农民无法维护自身权利,无法有效保护自己的土地财产权利,无法公平合理地分享土地增值收益。不过现在的农民对被征土地权利的诉求与日俱增,进一步剥夺会激发潮水一样的反抗。据国务院发展研究中心副主任韩俊提供的数据,全国2749个村庄中,约65.4% 的村民上访反映的是土地征收征用和承包地流转问题;东部地区矛盾更加突出,高达73.7%。

    城镇化的当务之急就是农民土地的确权、办证以及价值评估问题。新型城镇化建设过程中,土地出售的价格和相关赔偿条款必须经由双方当事人协商达成,政府不能利用国家强制力专门为一般营利性项目取得土地。

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