增加省级行政区想法好、实行难

    近日网上热议全国政协委员、人民出版社社长黄书元的两会提案和博客文章《建议中国省份扩至五六十个》（http://blog.sina.com.cn/s/blog_65bd4c1a0100glbp.html?tj=1），有媒体标题冠以“两会代表黄书元惊人提案”等字样，惊讶之状，溢于言表。

    其实，若是略有一些文史知识，对此并不值得惊讶。

    实际上，中国历代的行政区划都是不断变化的，国民党时期，省级行政单位就比现在多一些。比如东三省有一段时间（1946—1952年）是九个省，九个省分别是：辽宁省（治沈阳，包括今天的锦州、营口、鞍山、旅顺等地区）、安东省（治通化，包括今天的通化、丹东等地区）、辽北省（治辽源县，包括今天的四平地区和内蒙古通辽一部分）、吉林省（治吉林，基本相当于今天的吉林省大部，少东南部通化地区和东部延吉地区）松江省（治牡丹江，包括今天的牡丹江、延吉地区）、合江省（治佳木斯，辖1市17县）、嫩江省（治齐齐哈尔）、黑龙江省（治北安）、兴安省（治海拉尔，主要是今天内蒙古呼伦贝尔地区和少量黑龙江嫩江地区），当时东北的哈尔滨、沈阳、大连都是直辖市。

    河北省当时分别是河北（治保定，包括今天的河北省大部分）、热河（治承德，包括部分今天的内蒙古赤峰地区、辽宁朝阳地区）、察哈尔三省（治张家口，包括部分今天的山西大同地区），四川分为四川、西康（治康定，包括部分今天的西藏）两个省。解放初期，河南、山东、河北交界的冀鲁豫地区曾经是平原省（治新乡，包括河南新乡、安阳、河北衡水、山东聊城、荷泽等）。后来，为了节省行政机构开支，减少省级政府官员，1952—1955年把这些省级行政单位减少、合并了。

    秦始皇废分封而实行郡县制，全国地方行政区划管理就是郡县两级，加上中央还有更下面的乡、村，一共是五级，这种五级行政（不计乡村也可以叫做三级）模式是非常合理的，不仅行政效率高，而且因为郡比省小不少，郡一级的行政人员也比后来的省少不少，纳税人的负担相对轻很多。之后经历汉、魏晋、南北朝、隋、唐、五代，中国都是这样的地方行政模式，而且当时的地方州郡一级官员的地位和中央九卿（部长）的地位一样，地方的积极性高，主动性强，可以说，中国那一千多年的辉煌与当时的地方行政层级少有很大关系。

    地方行政出问题是从宋代开始，宋代开始增加了地方行政层级，多了“路”这么一个东西，成为了之后一千多年的习惯模式，危害极大。现在很多不懂得历史的人总是赞美宋代，其实正是宋代开始把中国搞坏了，地方行政乱七八糟，行政效率大为降低，“弱宋”名副其实，有什么可赞美的？

    自从宋代以后，中国的行政层级基本就变成：中央、路（道、行省、直辖市、自治区）、郡（州、府、地区、地级市、自治州）、县（旗、自治县、县级市）、乡（镇、街）、行政村六级的模式，不算乡、村，也可以视为四级，行政层级比汉、唐时期多了路一级，行政层级多了，行政效率就会降低。

    所以，自从六十年代开始，中央领导人（毛、周等）就曾经多次研究过如何减少行政层级，很多专家也有建议，多数人的意见是废除省一级行政机构，然后把地区一级行政机构进行合并，全国变成大约100个上下的地区（州、直辖市、自治州），下边直接管县，实际就是恢复秦、汉、唐时代的行政层级。从中央到县一级，中间只隔着一个相当于秦始皇郡县制的郡一级，至于这个级别叫做什么名字，有赞成叫做省的，也有主张叫做市的，还有主张省、市、州、自治区并称的。

    八十年代以后，这种研究也一直没有中断。但是此举牵动太大，涉及的方方面面利益可以说是天文数字，中国的国土面积960万平方公里，人口十三亿还多，稍有一点变化都是非同小可的事情，所以任何一个时代的领导人都很难下决心。

    比如某同学一直觉得自己原籍是河北人，突然你不是河北人了，你变成察哈尔人了，你能接受吗？

    比如某同学一直以自己为山东人（鲁西南的山东人），突然你变成青州人了，或者豫州人了，或者稷下人了，甚至于徐州人了，你肯定晕菜！

    比如别管怎么划分，把省划小容易，但是变成小省了，省会放在哪个城市，不仅人脑袋要打成狗脑袋，为了争省会所耗费的人力、物力资源就不知道有多少。

    很多事情道理大家都明白，但是实施起来却是另外一回事儿。

    大道理好讲，但是别涉及个人利益，一旦涉及个人利益，那就叫做：屁股决定脑袋。

    黄社长提出的提案并不是一个新创意，而且他说把省分为五六十个也并没有到位。两汉吏治行政，永为后世称美，两汉的郡数量，就是100个左右，为什么不分为100个左右或者150个左右呢？当时汉朝的交通、通讯远没有今天便利，但是经过实践，100个左右就是合理的，就是行政效率最高的。到唐代分成了358个，又太多了些，宋代更不合理，数量更多，有四百多个。黄社长可能是看到美国分为了50个州，想模仿美国，但是美国的人口只有中国的五分之一，所以不能模仿美国，应该模仿汉代，那样的话，我们一个省级行政区划就可以从现在的平均四、五千万人口，缩减到一、两千万人口，大致都差不多相当于京、津、沪的现有人口，行政管理效率肯定明显提高，省级行政人员数量也能够大幅度减少，县一级的利益也好保证。

    但是，好办法却肯定不好执行，各种利益争斗在所难免。

    注：本文本来没有写的打算，但是前天在一个朋友的博客上就此话题写了一个跟帖，提交后发现错误，可是跟帖不能修改，只好在自己的博客上修改发出。