财经周评（14-24）：如何解读广州土地新政？

节约集约用地要解决的关键问题

彭澎

广州出台《关于土地节约集约利用的实施意见》，标志着节约集约用地进入一个规范化的新阶段，也是新型城市化实践的一大基础性保障。目前，广州建设用地指标十分紧张，单位建设用地产出率比香港、新加坡、深圳等城市还有很大差距，新增扩展仍是用地的普遍趋势，存量建设用地的收储非常有限，城乡土地分割严重……《意见》有针对性地就耕地保护、土地规划、土地储备、土地供应、供后监督、农村土地管理等方面实际存在的问题提出了解决的新办法，既体现了三中全会的改革精神，又落实了国土资源部和广东省的有关政策。

总体上来看，《意见》共有十个部分101条，涉及4个重大问题。一是以市场评估价全面替代基准地价，加强了市场配置土地资源的能力。基准地价实际上就是土地的政府指导价，在我国城市已经实施二十多年，不仅计算方法复杂，而且往往滞后于市场发展。三中全会提出要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，广州市全面以市场评估价取代基准地价应该说是顺应市场发展规律的。对全市土地价格更加市场化，是节约集约用地的基础。毕竟市场是最讲究效益的，缩小协议出让用地范围，加强土地供后监管，可以大大减少土地的粗放低效使用。《意见》对划拨用地目录进行了细化，而且对“非营利性”、“公益性”机构和项目的认定更加明确了。同时，对公开出让的范围也进行了细化，包含了营利性科研设计用地和社会事业用地。对公开出让起始价格设置了比国家规定更严格的标准，对已出让地块调整用途、容积率也以市场评估价为标准补交土地出让金，显然，低价拿地可能成为过去式，想方设法改用途和容积率的代价也将提高。

二是对临时用地和闲置土地有了更严格的规定，加强土地批后监管，平衡企业利益和公共利益，确保个人利益。针对当前临时用地管理存在的变相扩大临时用地范围、临时用地复垦难以及临时用地取代永久用地等问题，《意见》明确了临时用地的审批范围、规模以及复垦责任，明确通过现场公示社会监督、执法监察和属地国土所的日常巡查三种措施，对临时用地进行批后监管。以前在广州经常看到的临时用地长期经营、开发专业市场等情形将可能大大减少。为了防止闲置土地，明确规定了住宅项目用地一年内开工、三年内竣工的时间要求。对公开出让用地调整容积率的，不再允许补交土地出让金，一律改为收回后重新公开出让，这又大大地压缩了开发商活动的空间。明确了闲置土地经批准处置方案采取延期开发涉及土地增值的，应补交增值地价，这也有助于扭转以往晒地强过卖楼的现象。

三是完善农村集体建设用地和宅基地管理，实现集体建设用地管理与国有建设用地管理的制度衔接，建立城乡统一的建设用地市场。《意见》要求严格执行征地补偿保护标准和征地补偿款预存制度，维护被征地农民的知情权、参与权和申诉权。要求加快集体建设用地使用权和宅基地使用权确权登记发证工作，完成全市农村集体土地所有权确权登记发证工作。要求严格执行“一户一宅”的宅基地标准，明确农村分户建房标准，鼓励建设农民公寓式住宅，探索由村集体对宅基地适当收取有偿使用费。要求采取公开出让和出租方式推进集体建设用地使用权流转，实行城乡土地市场一体化。这些都对广州农村土地改革有了一揽子的方案。

四是对历史上未约定缴交地下空间土地出让金或暂缓缴交的提出处理意见。《意见》明确出让合同未约定缴交地下出让金的不再计收土地出让金；明确出让合同约定暂缓缴交地下出让金的，在办理房屋初始登记时，参照国际金融城的做法，按地下用途对应地上首层市场评估地价计收；遵循“法不溯及既往”的原则，明确《意见》实施前已办理产权登记的，不再计收或补缴土地出让金。从而既照顾了历史遗留问题的妥善处理，也鼓励地下空间利用开发。

总体上来看，《意见》较有针对性，对规范土地市场、节约集约用地将产生全面的指引作用。