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汤宗德：英国、美国、日本信息公开法比较
(2009-12-12 00:32:26)
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汤宗德英国美国日本信息公开法freedomofinformationact |
分类： 法规史记 |
汤宗德：英国、美国、日本信息公开法比较
http://www.wem.org.cn/news/news/uppic/11014122008114452_3.gif
随着信息科技的日益蓬勃，为确保人权与落实民主制度，各国政府早已制定与推行信息公开法以保障人民知的权利。对于电子公文档案管理而言，信息公开法更是直接冲击了档案的公开问题。
一、英国
英国于 2000 年制定「信息公开法」(Freedom of Information Act 2000，UK FOIA)，规范由官方以及为官方提供服务之私人所持有之信息之公开事宜，确立人人（含外国人）皆有获悉官方持有之信息的一般性权利。历经五年准备，该法已于2005年 1 月 1 日施行。全文计有八章(parts)88 条、7 个附表(schedules)，其架构略如附图4- 1所示。
1.适用范围
1.1.适用主体
英国信息公开法予人民获悉英国「官方持有之信息」的权利。所谓「官方」(public authority)略分为三类：第一类为列名于附表一(sch. 1)的政府中央、地方机关、全国卫生机构、教育机构、及警察机关；第二类为受托行使公权力之第三人，并经国务大臣(Secretary of 32 State)指定（为「官方」）者；第三类为由列名附表一之机关百分百所有之公营公司(public-owned company) 。
1.2.适用客体
本法适用于一切「官方持有」的信息。纵然系在 2005 年 1 月 1 日前作成，只要该信息于 2005 年 1 月 1 日以后仍由官方持有，即有本法之适用。所谓「信息」(information)，指以任何形式记录之信息；其非以一定形式记录之信息（如公务员之口头陈述），则非本法所称之「信息」。所谓「官方持有」之信息，仅需官方持有信息纪录即可；至于纪录之形式究系书面、数字化抑或录音、录像，在所不问。虽「信息公开请求权」之客体为「资讯」，而非「文件或任何其它呈现信息之物」，但实务上，官方为求便利，得以提示相关文件代替之。
2.主动公开
UK FOIA 亦将公开方式区分为「主动公开」与「被动公开」。主动公开的方式，主要系由「官方」自行拟定「公开计划」(Publication Scheme)为之。公开计划应详细说明官方拟公开之信息为何、拟以何种方式公开、以及取得该等信息之费用等。公开计划拟揭露的某些信息，例如机关内部作业手册、指南、规范及程序等，因涉及个案判断之依据，具有重大价值。公开计划须获得「信息官」(Information Commissioner)认可。虽信息官对于公开计划之特定内容未有强制增删的权力，但得具明理由，拒绝认可或撤销认可。
3.被动公开
未列入公开计划之信息，得因人民之申请而公开。依据 UK FOIA 之38任何人皆得向官方申请提供信息，「任何人」包括自然人、法规定，人及非法人团体；除英国人外，并包括外国人。任何人应以书面向官方申请公开信息。对于口头申请，官方无提供信息之义务。惟申请人不能以书面提出者，受理机关应予协助、或告知能为协助之机关，或记录申请人之口头申请送交申请人确认，并得以收到申请人之确认当作书面申请。所谓「信息公开请求权」指受请求之官方具有两项义务：
1)「肯认／否认义务」(duty to confirm or deny)，即应告知申请人是否持有所请之信息；
2)「提供义务」(duty to communicate)，如官方持有所请信息，应提供予申请人。官方决定公开所请之信息者，无庸考虑「肯认／否认的义务」；若决定不公开所请信息，则需考虑「肯认／否认的义务」。
官方应自收到申请（书）之日起 20 个工作天内 ，履行其「肯认／否认义务」及「提供义务」，以维申请人权益。所谓 20 个工作天之计算，系以申请人完纳申请费起算；自缴费通知书送达当事人之日，至费用完纳之日，并不算入。如为衡酌公开与豁免公开间之利益确有必要，所涉非属「绝对豁免」时（后详），官方得不受上述处理期间（20个工作天）的限制；惟仍应于该期间内，通知申请人，说明其申请涉及何种豁免规定及官方预定作出决定的期限。另，UK FOIA 亦授权国务大臣得依 s. 10(4) ＆ 10(5)之规定，在 60 个工作天的范围内，延长不同类型的申请案的处理期间。
原则上，官方得以当时适当方式「提供」信息，但申请人亦得于 s. 11(1)所定三种方式中，选择一至三种，作为官方提供信息的方式：
1)以永久形式或其它申请人可接受之形式，提供信息予申请人；
2)提供申请人合理机会，检阅内含申请信息之纪录；
3)以永久形式或其它申请人可接受之形式，提供信息之摘要予申请人。
4.豁免规定
除「公开的成本过于高昂」(s. 12)及「重复申请」(s. 14)两项外，UK FOIA 所定「豁免公开」悉载于该法第二章「豁免信息」(Part II: Exempt Information)第 21 至 44 条。此 23 项豁免事由，依其公开所涉及之公益高低，又分为「绝对豁免」(absolute exemptions)与「有条件豁免」(qualified exemptions)两种。属「绝对豁免」之信息，不问揭露该信息所涉公益为何，官方应概不予公开；属于「有条件豁免」之信息，仅于官方认为豁免公开之公益大于公开之公益时，始得不予公开。兹简介该法「豁免公开」规定如下：
4.1绝对豁免
属于「绝对豁免」之信息计有八种：
1)申请人可经由申请以外之方式，合理取得信息者（如公开计划中所载之信息、或国会立法中所载之信息），应豁免公开 ；
2)由安全或情报机构提供，或有关该等机构之信息，应豁免公开；有确认或否认义务(the duty to confirm or deny)者，亦同 ；
3)因个案审理而提出于法院，或由法院掌握，或法院所制作之文书中的信息，以及机关为进行仲裁而取得之信息 ；
4)为避免侵害国会（上议院或下议院）之特权，须豁免公开者 ；
5)公开将妨害部长集体责任传统(the convention of the collective responsibility of Ministers of the Crown)之维系、或妨碍思辨时自由而坦诚的意见交换，或以其它方式妨害公务事务之有效遂行者，或有妨害之虞者，应豁免公开 ；
6)信息系为申请人之个人数据，或其揭露将抵触「数据保护原则」或1998 年数据保护法(Data Protection Act 1998)第 10 条之规定，或资料主体(data subject)对之并无个人资料接近权(right of access to personal data)者，应豁免公开 ；
7)机关自个人处取得之信息，其公开将构成该人或任何人得以诉讼主张之保密义务之违反(a breach of confidence)者，应豁免公开 ；
8)其公开为其它法律所禁止者、或违反欧盟义务之履行者、或将构成可 在法院起诉之藐视法庭(contempt of court)罪者，应豁免公开 。
4.2有条件豁免
属于「有条件豁免」者，计有十五项：
1)机关或个人为将来公开之目的（不论公开日期已否确定），而持有之信息得豁免公开；其有确认或否认之义务者，亦同
2)信息虽非属绝对豁免公开之「情报事项」(s. 23)，但为维护国家安全，部长得以「证书」(certificate)拒绝公开国安信息；申请人对该拒绝公开证书得向信息法庭(Information Tribunal, IT) 申诉，信息法庭认为部长签发证书无理由者，可废弃部长前开证书 ；
3)信息公开将妨害英伦诸岛或任何殖民地之防御，或军队之能力或效率者，或有妨害之虞者，得豁免公开 ；
4)公开将妨害英国与其它国家之关系、或英国与国际组织或国际法庭之关系、或英国之海外利益者，或有妨害之虞者，得豁免公开 ；
5)公开将妨害英国中央政府与苏格兰政府、北爱尔兰国会行政委员会或韦尔斯国家委员会间之关系者，或有妨害之虞者，得豁免公开；
6)公开将妨害英国全体或部分经济利益，或英国境内任何政府之财政利益者，或有妨害之虞者，得豁免公开 ；
7)政府机关本于职权所为之调查或刑事侦查而获得之信息，得豁免公开；
8)虽非属政府机关本于职权所为调查或刑事侦查而得豁免公开之信息，但若公开将妨害法律之执行者，或有妨害之虞者，得豁免公开，包括：犯罪预防或侦查、罪犯起诉或逮捕、审判之进行、税捐之稽征或评定、移民管制、监狱安全管理、其它合法拘留处所之安全管理等，得豁免公开；
9)公开将妨害机关遂行对其他政府机关进行财务稽核或效率考核之功能者，或有妨害之虞者，得豁免公开 ；
10)涉及政府政策之形成、部长间沟通、法律官员提供或请求建议之信息，得豁免公开；但决策作成后，曾作为决策背景之事实信息(factual information) （如统计信息 statistical information)），不在得豁免公开之范围 ；
11)有关女王、王室家族之通讯，及女王授与荣典之信息，得豁免公开
12)公开将妨害个人之身心健康或其安全者，或有妨害之虞者，得豁免
13)官方持有之环境信息，虽依 s. 74 应予公开，但若维持豁免公开之公益大于公开之公益时，得豁免公开 ；
14)信息属于法律职业特权之主张，或在苏格兰属于通讯机密之主张，于诉讼上能成立者，得豁免公开 ；
15)构成营业秘密之信息，或其公开将损害任何人（包括持有该信息之 政府机关）之商业利益者，或有损害之虞者，得豁免公开 。
5.执行与救济
申请人不服官方拒绝（否准）公开信息之决定时，应先循机关内部之救济途径，寻求救济，于穷尽机关内部救济程序仍不获救济时，得申请信息官对官方否准之决定为审查。信息官得作成：
「认定通知」(decision notice)并为救济教示(notice of rights of appeal)。「认定通知」可为（官方否准之决定）系属合法之「合法确认」(statement of compliance)或属违法之「违法确认」(statement of non-compliance)；
「执法通知」(enforcement notice)（命官方公开信息）并为救济教示(notice of rights of appeal)；
「信息通知」(information notice)（命官方提供信息官做成决定所需之信息）并为救济教示(notice of rights of appeal)。
机关拒不遵守前述任一种「通知」，亦未申诉（后详）者，信息官得「认证」(certify)机关（之不作为）违法，移送 High Court 请求科处该管公务员以「藐视法庭」(contempt of court)罪。
申请人或机关皆得就信息官作成之「认定通知」(decision notice)，向「信息法庭」(information tribunal, IT)申诉；唯机关得就信息官所为之「执法通知」(enforcement notice)及「信息通知」(information notice)，向「信息法庭」提出申诉。关于信息官之决定，信息法庭得就其「事实基础」与「法律基础」两者加以审查。不服信息法庭之裁决者，得向 High Court 上诉，此为信息公开争议之最终救济。
二、美国
为实现「开放政府」(open government)的理念，美国国会在 1966年 7 月 4 日制定「信息公开法」(Freedom of information Act, US FOIA)，确立政府信息「以公开为原则，不公开为例外」。嗣经 1974 与1996 年两次主要修正。
一九七四年信息公开法修正重点略有：
允许联邦地方法院依其职权，就国防、外交信息的保密区分是否妥当，进行秘密审阅（in camera review）；
明定机关对人民之（信息公开）申请，应限期作成答复；
订定有关检索(document search)、复制(duplication)等直接成本(direct costs)之收费标准；
法院判定申请人胜诉，而命行政机关公开信息时，得并判决补偿申请人相当之律师费用及诉讼费用；
对故意不为公开之公务员，功绩制度维护委员会(Merit System Protection Board)特别法律顾问(Special Counsel)应主动调查，决定是否进行惩戒；联邦地方法院对不服从法院命令，拒绝公开之公务员，得处以藐视法庭罪(contempt)。
一九九六年电子信息公开法修正案（Electronic Freedom of 15information Amendments of 1996，EFOIA）将信息公开法扩大适用于「以电子形式制作或储存的档案」，并要求各机关设立「电子阅览室」(electronic reading rooms)，允许民众上线浏览常用机关档案。
二００一年9/11 恐怖攻击事件后，为加强保护「重大公共建设」(critical infrastructure information)，国会于 2002 年 11 月 25 日制定「国土安全法」(Homeland Security Act)。除成立「国土安全部」(Department of Homeland Security Act)，统一事权外，并于其中「重大公共建设信息法」(Critical Infrastructure Information Act，CIIA)增订 FOIA 第十种豁免条款，使有关「重大公共建设之资 讯」得以豁免公开。
US FOIA 要义可分由「适用范围」、「主动公开」、「被动公开」、「豁免公开」及「救济途径」等项，概述如下。
1.适用范围
US FOIA 原则上适用于「联邦行政机关」所持有、保管的「机关纪录」。(agency record”)。
1.1适用机关（应遵守 FOIA公开信息的机关）
FOIA 定义「机关」(agency)为「美国联邦行政部门中的各级行政机关」，包括：军事机关 (military department) 、国营事业(government corporation)（含由政府所控制的公司(Government controlled corporation)）、以及其它所有行政部门的机关，含总统行政室(the Executive Office of the President)及独立管制机关(independent regulatory agency) 。相较于其它国家，US FOIA 仅适用于联邦「行政机关」（广义），不及于立法机关（国会）或司法机关（法院）。盖 FOIA 为联邦「行政程序法」(Administrative Procedure Act, US APA)的一部份附图4- 2。但应特别说明者，US APA 未有如我行政程序法第三条第三项之（看似）「统一」适用（于各种行政行为）之（事项）除外规定，各项「程序规定的例外」（不适用情形）分见于各该程序之规定。
1.2适用客体（应依 FOIA公开的信息）
应依 FOIA 公开之客体为「机关纪录」(agency record)，指由行政机关持有之一切信息，不论其形式系书面或电子磁文件。凡「机关纪录」所载者，即为「信息」(information)，而有本法之适用。
2.主动公开
US FOIA 规定行政机关应不待人民请求而公开（所谓「主动公开」）的信息及公开方式计有：
1)主动登载公报。行政机关应主动在联邦公报(Federal Register)上登载例如机关组织、法规命令、释示令函等信息。
2)提供检索、影印。行政机关应提供公众检索与影印特定信息，例如：行政裁决之决定、未曾刊载于联邦公报之政策声明与释示令函、机关职员作业手册等。为避免侵害个人隐私，机关在提供前，得删除其中可资辨识的细节。
3)编制索引。行政机关应将其所持有之档案纪录编列成册、制作索引，俾便人民得知哪些信息可供阅览。
3.被动公开
「被动公开」指行政机关依人民之请求（申请）而公开信息。由于应行「主动公开」之信息仅占政府信息的极小部分，被动公开实际为信息公开的主要途径。凡是依 FOIA 应公开之政府信息，除已主动公开者外，各级联邦行政机关于人民依法定程序、合理描述所请公开信息，并缴纳必要费用时，即应许人民阅览。亦即，任何人(any person)皆依法定程序，申请行政机关公开信息的权利，不问其身份或动机为何。
4.豁免条款
为贯彻行政信息「以公开为原则，不公开为例外」的原则，US FOIA 列举了九项限制公开的「例外」-- 豁免公开(exemptions from disclosure)。 2001 年 9/11 恐怖攻击事件后并新增第十种豁免--「重大公共建设信息」豁免。行政机关认为人民申请公开之信息属于「豁免公开」，应负举证责任。十项豁免为：
4.1豁免一／国家安全(Exemption 1: national security)：基于国防或外交利益，依总统发布之行政命令，经适当核定应予保之密信息。
4.2豁免二／机关内规(Exemption 2: internal agency rules)：单纯涉及机关内部人事规则与作业之信息。
4.3豁免三／依其它法律豁免公开者(Exemption 3: information exempted by other statutes)：其它法律明定某项信息豁免公开，且全然未予机关裁量空间者；或法律就某项信息豁免公开定有基准，或指明某类信息「应」豁免公开者。
4.4豁免四／贸易秘密(Exemption 4: trade secrets)：多数法院认为此类豁免包括两种不同但重迭的信息：（1）贸易秘密及（2）由个人处获得，且属特惠(privileged)或机密 (confidential)性质的「商业暨财务信息」(commercial and financial information)。所谓「个人」，包括公司及外国政府，但不包括由政府作成的信息。
4.5豁免五／机关间或机关内之备忘(Exemption 5: inter-agency and intra-agency memoranda)：本项豁免乃在避免泄漏机关作成决策前的思辨过程，以鼓励机关坦诚讨论法律与政策问题。
4.6豁免六／个人隐私(Exemption 6: personal privacy)：其公开将对个人隐私构成显然不当之侵害(clearly unwarranted invasion of personal privacy)者，例如人事与医疗档案。
4.7豁免七／执法纪录 (Exemption 7: law enforcement records)：为执法之目的而建立的调查档案，其公开将妨碍执法程序、或剥夺他人公平受审之权利、或造成他人之个人隐私遭受不当侵害、或泄漏机密来源、或泄漏政府机关执法方法、程序或准则致法律难以适切执行、或将威胁他人生命、身体安全者。
4.8豁免八／金融机构纪录(Exemption 8: records of financial institutions)：财政机关为管制或监督金融机构而制作之资料。
4.9豁免九／油井资料(Exemption 9: oil well data)：关于油井之地质与地理信息。
4.10豁免十／关键性基础建设信息(critical infrastructure information)：与重大公共建设及防卫体系相关之行政机关或私人自愿提供之有关「关键性基础建设」的商业信息(voluntarily- provided business information relating to “critical infrastructure”)。
5.救济程序
人民申请公开信息，遭行政机关拒绝者，得于「穷尽行政救济途径」(exhaustion of administrative remedies)后，向联邦地方法院(Federal District court)提起诉讼 。FOIA 规定联邦地方法院有权核发禁制令(injunction)，命被告机关公开人民申请之信息。
诉讼时，法院得重新审查行政机关所为不予公开之决定。换言之，OIA 授权法院得针对行政决定之内容重新审查(de novo review)。法院并得采取「秘密审查」(in camera review)方式，检阅系争信息是否合于豁免条款。被告机关就申请信息该当豁免条款一事，应负举证责任。除法院另有指示外，被告机关应于诉讼提起后三十日内提出答辩。经全盘审酌，法院认定被告机关不当拒绝人民之申请，而判命被告机关公开系争信息时，得并命被告机关偿付诉讼费用，包括原告所支出的律师费用和其它支出。行政人员拒绝公开涉及不法时，法院得将之交付检察官侦察。拒不遵命公开信息者，法院得以藐视法庭(contempt f court)罪论处。
三、日本
于日本对于情报公开请求制度高度关注应可溯及 1970 年代之后。在 1971 年于美国发生越南秘密电报泄漏事件、又如于
1972 年日本也发生外务省机密泄漏事件之引起舆论对于情报公开之关注。再者，又于1976
年发生洛基德事件，此事件成为日后情报公开法制定之契机。
又日语中对照于英文之(information)之翻译为「情报」，其定义为为：「1.关于某事情之传达，例如「极秘情报」；以及 2.为下判断或为特定行动所需藉由种种媒体所传达之必要知识」。因其定义未必与中文之「信息」一词完全相同，故本文中仍保留日文「情报」用语。如上所述日本的情报公开基本上亦分为「主动公开」与「被动公开」（应国民之要求而公开）两种途径。兹分述如下：
1.适用范围
日本情报公开法制中，究竟「谁」可向「何机关」，经由「何种程序」请求公开「何种文书、信息」？第一点于请求情报公开之际为公开不公开判断主体─作为请求对象机关之行政机关范围问题。第二点乃请求权者之范围〈公开请求权〉，此外尚有特定请求文书问题。再者，即使是该当于不公开事由时，行政机关仍可裁量为公开及部分公开。
1.1适用机关
日本情报公开法之规范对象机关为国家行政机关，因此国会、法院不为规范对象。除此之外内阁也被除外。再者，因限于国家行政机关，地方公共团体机关也被除外。依据情报公开法第二条所谓行政机关所指「依法律规定设置于内阁之下之内阁官房、内阁法制局、安全保障会议、内阁管辖之人事院、依国家行政组织法第三条二项规定设置之国家行政机关如府、省、委员会及厅；国家行政组织法第八条之设施等机关及国家行政组织法所规定由政令所定之特别机关。其它机关例如：会计检查院」。因此包括防卫厅，国家机关几乎无例外地成为对象机关。另外，虽然内阁本身虽不被列为对象机关，但阁议文书乃由内阁官房所管理。因此可间接经由内阁官房申请相关信息。上述行政机关分别为接行政文书之公开请求回答之单位。
1.2 适用机关
依情报公开法第四条规定，于申请公开请求时须填写下列事项之文件向该当行政机关提出。公开请求人之姓名、名称、住所、居所、法人之代表人姓名、行政文书之名称和其它足以特定相关公开请求行政文书之事项，因此公开请求必须特定具体文书之名称。关于行政文书之「特定」，若请求权人不谙于行政实务时将遭遇困难。特别请求人若无法特定个别文书名称，仅概括地定性地提出请求时，于庞大资料文书中往往难以特定究竟为何行政文书。此时行政机关之长官对于公开请求人，命其须于特定时期其内进行补正工作，当然同时行政机关之长官也必须尽可能提供可供补正参考信息（第四条第二项）。
因此公开请求权对象乃为接受公开请求之行政机关所保有之行政文书，若该行政机关接收到其它行政机关所保有文书之公开请求时，依情报公开法第十二条规定可移送至其它行政机关，申请公开请求文书若明确地为他行政机关所制作者，行政机关与其它行政机关应进行协议后，可将该案件移送其它机关。此时移送行政机关之长官必须对于公开请求人以书面通知。
2.主动公开
主动公开于日本已经行之有年，最主要之代表制度为文书阅览窗口制度。日本政府基于昭和 55 年 5 月 27 日内阁会议报备文书「关于情报提供改善措施」，为更加改善对国民之信息提供，于各省?中设置备有目录，统一以阅览窗口以供国民利用之便。又于临时调查会最终答辩以及累次内阁会议决定〈行政改革大纲〉中，为促进充实文书阅览窗口制度，政府也逐年扩大阅览窗口增补阅览目录，以总务省为例，于昭和 55 年 10 月 1 日起设置区域单位、昭和60 年 10 月 1 日起设置考试研究单位、昭和 63 年 4 月 1 日起于府县单位机关中设置文书阅览窗口。
3.被动公开
依据日本情报公开法规定，除有该当于第五条所列各款不公开之情报者（所谓「豁免条款」）外，任何人得为对于行政机关之首长请求有关该当机关所保有行政文书之公开（第三条、第四条）。受理请求之行政机关首长，于审查之后对于该请求应进行相对处置，换言之进行公开该当文书之公开决定，并依照该决定进行公开或为不公开该当文书之不公开决定之任何一项处置（第六条、第九条）。此即「原则公开」之原则。
除此之外，公开请求文书之相关行政文书之一部分中记载有不公开信息时，若可容易地将不公开信息记载部分加以分开时，对于公开请求人应将该当部分除去后进行公开。但认定除去该当部分之信息中，并没有有意义之信息被记载时将不在此限，此即「部分公开」（第六条）。比如说，请求文书中包含个人信息，而该个人信息并非请求文书之内容乃该文书之所有者等有特定功能之时，除去该部分，比如说用麦克笔涂抹之后将剩余部份加以公开，应为典型模式。
4.豁免条款
情报公开法第五条所定豁免事由，可大分为二：第一类为行政机关以外关于第三人、法人情报时，为保护第三人所定不公开事由（第五条第一项第一款、第二款），另外行政机关以外之第三人也包括隶属于行政机关之公务员。第二类有关行政机关本身情报中有保护必要者或该当于行政秘密之事由（五条第三款、第四款、第五款、第六款）。
4.1豁免一／「个人情报」及「法人情报」
关于第三人情报之保护方式因个人情报或法人情报而有不同处理方。个人情报法益原本在于保护个人人格之物，具有人格权之性质。相对地法人情报保护大都为营业上之利益等财产权利益之保护。人格权利益原本因伴随主观评价之物，因此要于是先确定某个个人之人格权，究竟于何种情形下遭受侵害实有其困难。换言之，要划定何种个人情报之公开构成隐私权侵害是有其困难，相对地营业等财产权之利益某种程度上有画定之可能。
4.2.1个人情报
关于个人情报以「可识别特定个人之情报」之概括规定之 。主要项目如下：
1)依法律规定或惯行被公开或预定公开之情报；
2)为保护人命、健康、生活、财产，被认定公开比不公开还必要时；
3)若该当个人为公务员时，该当情报若为履行职务所关情报时，该当情 报中有关该当公务员职务及该当职务履行部分。
相对地，若实质上不构成个人情报或无须加以保护时可以但书加以排除，主要有以下个人情报：
1)无保护必要之个人情报。与个人情报概括性区别时，公开成为惯行之情报如不动产登记情报、中央省 ?课关于公务员职务情报也包括在内。但此类情报即使作为个人情报原本就无保护之必要，因此以但书排除之。
2)与其它法益重迭而成为保护范围之外之个人情报。为保护人之生命、身体健康、财产、生活，原本应被保护之个人情报例外允许公开之情形。到目前为止许多地方公共团体条例中关于个人情报并未设计如此例外规定。但国家情报公开法中将个人情报及法人情报相对应设计一些保留规定，此种情形因要公开原本应被保护之个人情报，因此规定要事先听取该当个人之意见（第十三条第二项）。
4.2.2法人情报
与个人情报不同，法人情报原则上不公开是不适当的。而要允许法人情报不公开须符合因公开而导致下列情形外，尚须将其理由加以阐明。例如：「有损害该当法人等竞争地位、财产权、其它正当利益之虞」。或「有不公开之约定之任意提供情报者」。并且规定有关法人情报公开请求提出时，为判断是否该当公开与否，行政机关可向该当法人听取意见（第十三条第一项）。另外即使该当相关事由本来不应公开，若为保护人命、身体、健康、财产生活公开比不公开更重要之情报时，例外可允许公开。此规定与个人情报规定相同，另外同样地于此情形下应事先向该当法人听取意见。如上所述个人情报及法人情报，于作为不公开之处理虽有不同，但于个人之营业之情形下两者之区别未必明确。再者于法人等之管理情形中亦有虽非个人情报，亦非财产情报之中间性质之情报如：宗教法人之情报，此类情报之保护方式为日后之课题。
4.2豁免二／行政上秘密
关于行政秘密规定方式可区分为「行政上特别秘密」与「行政上一般秘密」
4.2.1行政上特别秘密
行政上特别秘密主要为关于国家安全情报、关于公共安全等情报。与公共安全有直接相关之情报与行政上一般秘密有所不同，因此尊重行政机关长官第一次判断权之方式规定其要件（第五条三款、第四款）。具体而言，关于国家安全情报，经行政主管机关长官认定有足够理由因公开而有害国家安全之虞或有损与他国或国际组织间之信赖关系，或另与他国或国际组织间之交涉蒙受不利益之虞之情报。
关于公共安全等情报经行政主管机关长官认定有足够理由因公开而有妨碍犯罪之预防、镇压或搜查、公诉之维持、刑之执行其它公共安全与秩序维持之虞之情报。
因此法院、不服审查会于认定相关要件时，应限定于该当行政机关所进行之要件认定是否逾越裁量权之范围。
4.2.2行政上一般秘密
相对地行政一般秘密规定于第五条第一项五款、第六款。依照第五条第一项第五款规定「国家机关及地方公共团体内部或相互间之审议、检讨或关于协议之情报，因公开将不当地损害率直之意见交换或意思决定之中立性之虞，或不当地于国民间导致混乱之虞或对于特定人不当地给予利益或使其蒙受不利益之虞之情报。」
至于第五条第一项第六款规定「关于国家机关及地方公共团体进行事务或事业之情报，因公开所致下列事项发生之虞、或其它妨碍该当事务或事业性质上、该当事务或事业之适当正确进行之虞者」。
上述情报即所谓保护行政机关自身法益之规定，此种情形行政机关并非第三人之法益，因此必须实际上并明显地将有碍自身业务之虞才符合法律要求。而其具体要件有「将不当地损害导致混乱之虞」、「不当地给予利益或使其蒙受不利益之虞」（审议检讨情报）；「不当地有害或阻碍之虞」、「有害正当利益之虞」、「有妨碍该当事务或事业之适当正确进行之虞」（行政机关之事务事业情报）。
此时必须注意之点在于「该妨碍之虞」等规定所指并非表面上之妨碍，而需要实质上之妨碍。再者所为「?之虞」也非机率上之可能性，应为法律上值得保护之盖然性较高者。相对地若行政机关主张不公开情报之正当性时，应于不公开处分之中明记关于究竟存在何种妨碍或可能性之理由，再者，于法院审判过程中也须具体地负举证责任。
5.公开过程及救济程序
5.1公开过程
依据日本情报公开法之行政文书公开请求，为对于行政机关之首长请求有关该当机关所保有行政文书之公开（第三条、第四条）。受理请求之行政机关首长，于审查之后对于该请求应进行相对处置，换言之，进行公开该当文书之公开决定并依照该决定进行公开，或为不公开该当文书之不公开决定之任何一项处置〈第六条、第九条〉。有关公开请求之程序及对于其决定之程序，除上述情报公开法之相关规定外，也适用行政程序法之一般规定。
另外，公开不公开决定原则上必须于请求公开之日起三十日内为之〈第十条〉。另外公开决定权机关与此决定期限之外，必须订定行政程序法上之标准处理期间规定〈同法第六条〉。再者行政机关必须对公开请求人以书面通知公开或不公开决定（第九条一项、第二项）。公开之过程请见【图四】所示。
5.2救济程序
日本情报公开法对于有权限决定机关所为之不公开决定之性质该当于行政不服审查法及行政诉讼法中之处分，承认公开请求人或其它利害关系人提起行政不服审查及抗告诉讼。以下简单介绍不服审查之架构。首先，考虑有关情报公开请求之决定不服审查架构时，究竟应否完全由行政机关之长官为之? 或成立某特定专门审查机关向该机关参与相关审议程序? 于立法时即认定实行后者之模式，因为藉由此种审理模式，将可期待其审查结果为考虑客观第三者之判断，其结果较为客观及合理。
再者，此种专门审查机关究竟将其定位为「审查机关」或「咨询机关」？并对于该行政机关进行意见咨询？另外将此机关定位为「专属审理个别机关事件」，抑或「横跨各行政机关专门审理」有关情报公开之审议事项?关于此点，日本情报公开法最终实行「横断型咨询机关」方式，并于总理府设置对应于各行政机关首长之咨询，审议调查不服审查申请之情报公开审查会（第二十一条）。
以下简单将关于情报公开审查会之规定以及行政不服审查法中规定之要点加以整理如下 ：
1)关于公开及不公开决定对于行政机关首长提起不服审查时，行政机关首必须咨询情报公开审查会；
2)审查会程序不公开（第三十二条）；
3)审查会认为有必要时，可向该咨询机关要求提示该当文书，而为该咨询机关不得拒绝（第二十七条第一项、第二项）；
4)不服审查申请人可以口头陈述意见或提出意见书及数据，另外也可请求阅览除该当文书以外之从咨询机关提出给审查会之意见书及资料（第二十八条、第二十九条、第三十一条）；
5)关于从审查会移送咨询机关之审查意见，应将审查意见之复印件送交不服审查申请人，并公开审查内容（第三十四条）；
6)不服审查申请人以外之利害关系人依行政不服审查法规定（第二十四条）以参加人身分可参与不服审查程序，此参加人关于审查会之程序准用不服审查申请人地位；
7)咨询机关之行政机关首长于接获审查意见后，依行政不服审查法规定进行裁决或决定。
另外依本法所为之公开不公开决定之不服之诉讼为抗告诉讼，因此适用于抗告诉讼及其它行政诉讼相关规定。
英国信息自由法（Freedom of Information Act 2000）
程阳：Freedom
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