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浅谈义务教育教师队伍“县管校聘”管理改革

内容提要：“县管校聘”作为一项新的制度选择和制度创新，成为教师人事管理体制的一个重大变革，是深化教育领域综合改革的重要内容。本文阐述了“县管校聘”的改革背景和重要意义；探讨了“县管校聘”的权限划分和制度安排；提出了“县管校聘”的配套制度和保障措施 。本研究对推进义务教育教师队伍“县管校聘”管理改革既很有现实意义，又有很强的指导性。

    2015年年底，江苏省政府批准将镇江确定为全省唯一的教育综合改革试点市，提出了六个方面重点改革任务。“县管校聘”作为一项新的制度选择和制度创新，成为教师人事管理体制的一个重大变革，是深化教育领域综合改革的重要内容。 
　　一、“县管校聘”的改革背景和重要意义
　  1. 教师交流轮岗的体制性障碍催生了“县管校聘”。现行教师人事管理体制下，编制、人社部门对教师编制和岗位设置的管理，是以学校为单位。教师的人事、档案、日常任用与管理都由所在的学校负责，即每一位在编教师都是“学校人”或“单位人”。这种情况下，教师一旦交流轮岗到其他学校，就涉及到人事、档案、日常管理等一系列的变动。而这些变动，无论是对于教师本人，还是对于学校和教育行政部门来说，都必须付出较高的个人成本和行政管理成本。这些成本就构成了教师在校际之间交流轮岗的体制性障碍。其破解之策就在于将教师人事、编制管理的权限和归属剥离出学校，提升到县级教育行政部门。由县级教育行政部门统一管理教师的人事档案关系、编制等，可以打破教师在学校之间交流轮岗的“藩篱”，使教师由“学校人”变为“系统人”。“县管校聘”的制度创新，为县级教育行政部门在县域范围内，根据当地教育实情，统筹配置师资提供了制度保障，为顺利推进教师在校际间的交流轮岗，破除了体制性障碍。

    2.“县管校聘”已经上升为国家层面的政策举措。伴随着“公平与质量”成为主导我国基础教育改革的基本价值取向，推进教师交流轮岗、统筹配置师资日益成为各级政府及其教育行政部门促进义务教育均衡发展的主要手段。“县管校聘”制度既具有法律层面的依据，同时也具有国家政策层面的遵循。我国《义务教育法》第三十二条规定，县级人民政府教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资力量，组织校长、教师的培训和流动，加强对薄弱学校的建设。2014年8月13日教育部、财政部、人力资源和社会保障部颁发的《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》指出，要全面推进义务教育教师队伍“县管校聘”管理改革。2015年，国务院办公厅、江苏省政府办公厅先后公布的《乡村教师支持计划（2015-2020）》《江苏省乡村教师支持计划实施办法（2015—2020）》均明确提出，将全面推进义务教育教师队伍“县管校聘”管理体制改革，为推进义务教育均衡发展提供师资保障。2015年4月教育部确定19个地区为首批义务教育教师队伍“县管校聘”管理改革示范区。2016年2月，江苏省教育厅在省政府新闻发布会上，结合江苏乡村教师支持计划实施方案的宣传，明确要求江苏在2020年前全面推行“县管校聘”。 

    3.“县管校聘”对促进义务教育均衡发展有着积极作用。深入推进义务教育均衡发展，办学条件是基础，师资配置是关键。近年来，我国义务教育教师队伍建设虽然取得了显著成绩，整体素质不断提升，但是城乡之间、校际之间义务教育师资水平总体上仍存在明显差距，人民群众不断增长的高质量教育需求与教育资源供给不足的矛盾依然突出，已经成为制约义务教育均衡发展的突出问题。“县管校聘”制度为教师在校际间交流轮岗扫除了体制性障碍，是交流轮岗制度的上位制度保障。实现义务教育均衡发展，特别是高水平均衡发展，必须解决师资均衡配置问题。推进校长教师交流轮岗是加强边远贫困地区乡村学校教师补充配备的重要举措，是新型城镇化背景下建立城乡教师队伍一体化发展机制的重要内容，是解决群众反映强烈择校问题、促进义务教育均衡发展的关键举措，也是深化教师人事制度综合改革的必然要求，对于教师资源均衡配置将产生重要的推动作用。

    二、“县管校聘”的权限划分和制度安排
　　1. 实施范围与实施主体 。“县管校聘”制度的实施范围是在县域内，由县级教育行政部门主导。依据国家义务教育均衡发展的战略部署，当前的主要任务是推进县域内义务教育的均衡发展，进行义务教育办学条件标准化建设，均衡配置师资。此战略任务决定了“县管校聘”制度的实施范围和实施主体。 
　　2. 管理机构的设置 。“县管校聘”制度的主要机构主体是县级教育行政部门和学校，县级教育行政部门可以是直接管理机构，也可以下设一个事业单位代为管理，行使相应的管理权限。一些试点地区的做法是，县级教育行政部门成立一个“教师管理中心”，负责统筹管理全县师资队伍建设，尤其是教师的交流轮岗工作。 
　　3. 权限划分。“县管校聘”制度涉及到教师管理权限在教育行政部门与其他政府部门之间的横向划分以及县级教育行政部门和学校之间的纵向划分。横向划分上，编制部门改变编制的微观管理，实行宏观编制总量管理，将微观管理权限交给教育行政部门，由教育行政部门负责编制在学校之间的动态调控;人社部门也是如此，在岗位设置管理上只负责岗位结构总量控制。纵向管理权限的划分上，主要是在教育系统内部将“县管”与“校聘”界定清楚，明确教育行政部门和学校各自的权限、职责。依据政策文件要求、当下教师人事管理体制尤其是教师聘任制的内容以及教师交流轮岗的现实需求，“县管”的内容主要包括教师的人事档案、公开招聘、培训、工资待遇、交流轮岗、退出机制等，即由县级教育行政部门统一管理。“校聘”的内容主要包括教师与学校签订岗位聘任合同，教师的工作岗位在学校，学校负责对教师的日常管理、考核以及评职评优的推荐。 
　　三、“县管校聘”的配套制度和保障措施 
　  1. 统一城乡教职工编制标准，统筹配置编制 。长期以来，农村中小学校结构性缺编，新教师补充困难，骨干教师缺乏，这与城乡倒挂的教职工编制标准大有干系，农村学校教职工编制标准偏紧，这不符合广大农村地区地域广阔、生源分散的特点。县级教育行政部门在县域范围内统筹调剂编制，则必须实行统一的教职工编制标准，落实《乡村教师支持计划（2015-2020）》的要求，并适当向农村学校倾斜，确保规模小的学校（教学点）的编制最低保障数。 
　　2. 统一学校岗位结构比例。不同学校之间岗位比例结构的差异严重阻碍着教师的交流轮岗，中高级岗位比例较高、评职晋级较宽松的学校，其教师在岗位晋升方面更有优势与空间，必然不愿意流动到中高级岗位比例较低、指标紧的学校。教师交流轮岗到其他学校，而无法享受原有的岗位级别待遇，造成高职低聘，这种不公平现象，势必打击教师的积极性。教育行政部门应该在人社部门核定的总体岗位结构内，通盘考虑教师队伍结构、现行岗位比例结构，制定出一个合理的学校内部岗位比例结构和标准，然后逐步全县域统一。在统一的过程中，学校之间可以互补余缺，有富裕的学校可以通过校际交流、自然减员等方式，逐步达到规定的结构比例。岗位比例结构应该适当向农村学校、薄弱学校倾斜，可以预留一定的中、高级岗位，用于评聘交流教师、优秀教师，以鼓励教师参与交流和交流教师服务期满后继续留下从事农村教育工作。 
　　3. 统一教师公开招聘制度。“县管校聘”要求继续完善、全面推行中小学新任教师公开招聘制度，实行教师职业准入和管理制度。县级教育行政部门统一组织本县域范围内义务教育中小学教师招聘工作。在统一招聘的同时，要扩大用人学校的自主权，根据学校的需求，派遣合格教师到学校任教，指导学校和教师签订岗位聘用合同。 
　　4. 统一教师绩效考核办法和标准。县级教育行政部门负责制定本县域内义务教育教师绩效考核办法和考核标准，统一考核程序。对教师的日常管理和绩效考核则应该由学校负责，县级教育行政负责监督，确保考核过程、结果的公平公正。同时，完善教师申诉机制，保障教师的合法权益不受侵害。 
　　5. 统一教师工资待遇制度，建立农村教师岗位补贴制度。工资待遇城乡之间、校际的差距，是阻碍教师交流轮岗的一大障碍，因此必须继续完善教师绩效工资制度，建立县域内统一的教师薪酬制度，使得教师同岗同酬、同职同酬，切实缩小直至消除差距。同时，要建立对农村教师、交流轮岗教师的岗位补贴制度，这种岗位补贴既具有奖励、激励、吸引的功能，也是对交流轮岗教师奉献精神的一种补偿。应适当提高农村地区学校教师的补贴标准，确保县域内农村教师的工资待遇有一定的吸引力，能够起到激励县镇学校教师赴农村学校任教的功能。 
　　6. 建立健全教师退出机制，加强教师的培养培训 。在科学的绩效考核、公平公正的评价基础之上，逐步建立教师退出机制，对不能胜任教学岗位需要的教师实行离岗培训。离岗教师由教育行政部门统一组织培训学习，培训之后再安排到学校任教;培训后仍然不能适应教师岗位要求的，可实行调岗或另行安排工作。实行师德表现一票否决制，对有严重失德行为、影响恶劣者按有关规定予以严肃处理直至撤销教师资格。

    “县管校聘”作为一项制度创新，是对现行教师人事管理制度的重大变革，从长远来看，势必对教师专业发展、师资队伍建设、学校管理以及教育均衡发展产生深远影响。镇江作为为全省唯一的教育综合改革试点市，应研究学习借鉴教育部确立的首批19个“县管校聘”管理改革示范区的经验和做法，结合本地实际，以“县管校聘”改革为切入点，深化教师人事制度综合改革。