铁路站场土地综合开发的几点思考

本文发表于《中国土地》2014年第12期

日前，国务院《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》和国务院办公厅《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》两份文件（以下简称《意见》）先后出台，明确了对铁路站场用地综合开发的各项政策措施。

铁路站场用地综合开发，既是对铁路交通基础设施建设和投融资体制改革的支持，也是转换土地利用方式、促进节约集约用地和强化市场机制配置土地资产改革。现结合城市地铁建设工作实际，谈谈对铁路相关土地实施综合开发的几点思考：

一、铁路用地综合开发政策诸多亮点

（一）开发主体与开发对象多元化。首先，铁路的原有土地和新取得的土地都可以实施综合开发。铁路运输企业可以利用自有土地，对既有铁路站场地区进行综合开发，也可以协商收购相邻土地，或向当地政府申请取得新供应的土地进行综合开发。其次，铁路运输企业既可以自行进行开发，也可以与其他市场主体合作开发。目前，国家对合作开发的模式没有统一规定，对项目公司的股本构成、土地作价要求等都还未明确。

（二）土地处置方式多样化。依据政策，实施综合开发的土地如新用途符合划拨目录的，仍可以按划拨方式供地；如果因转让或改变用途不再符合《划拨用地目录》的，可依法采取协议方式办理用地手续。除了划拨、协议出让外，使用权性质还可以采取国家授权经营模式，对实行授权经营的土地，铁路运输企业在使用年限内可依法作价出资（入股）、租赁或在集团公司直属企业、控股公司、参股企业之间转让。

（三）综合开发边界和规模差异化。根据国办文件，同一铁路建设项目扣除站场用地后，综合开发用地总量按单个站场平均规模不超过50公顷控制，少数站场综合开发用地规模不超过100公顷。这一规定有现实意义。据了解，目前不少城市在开发铁路沿线地产中存在盲目开发的情况，如只要稍微大一点的高铁站都建“高铁新城”。在全国四纵四横主要高铁网上，目前已有36座高铁新城正在规划或建设，其中有20座都提出要发展商务中心、高端服务业；提出要建设新的“城市中心”的有11座。例如，长春市的西部新城，规划面积13平方公里，蚌埠市高铁新区规划面积为9.27平方公里，常州市规划220公顷的高铁新区。可见，确有必要节制地方的造城运动，防止圈占滥用土地势头蔓延。

（四）土地开发与铁路建设一体化。土地综合开发是为铁路建设服务的，铁路建设是目的，综合开发是辅助手段，这一关系决定了铁路特定区域的土地综合开发权具有特别要求。首先，依据政策，铁路建设与土地招标时，将土地综合开发权一并招标，新建铁路项目中标人同时取得土地综合开发权；新建铁路项目已确定投资主体但未确定土地综合开发权的，综合开发用地采用招标拍卖挂牌方式供应，并将统一联建的铁路站场、线路工程及相关规划条件、铁路建设要求作为取得土地的前提条件；其次，市、县国土资源部门应与取得综合开发用地使用权的主体签订土地综合开发利用协议，明确约定铁路站场、线路工程应先于土地综合开发项目建设，否则将不能办理土地、房产审批和登记手续。

（五）供地方式灵活与开发立体化。土地综合开发可约定一次或分期提供，供地价格分别按出让时的市场价确定。分期供应的土地可以成片提供，成片供应的土地应根据城市规划和实际情况进行分宗，按宗地用途和有关规定，核发划拨决定书或签订有偿使用合同。

为鼓励铁路用地进行地上、地下空间综合利用立体开发，政策容许在符合规划的前提下，兼容一定比例其他功能，并可分层设立建设用地使用权。分层设立的建设用地使用权，符合《划拨用地目录》的，可按划拨方式办理用地手续；不符合《划拨用地目录》的，可按协议方式办理有偿用地手续。

二、香港地铁运营经验借鉴

（一）香港地铁建设对土地的利用模式。香港地铁得到的土地，是由香港政府特许提供的。通过特许的土地供应，地铁公司充分发掘了土地价值，以此补助地铁建设与营运成本，在政府财政并不予补助的情况下，地铁公司却能保持盈利。为扶持香港地铁发展，香港特区政府先根据按十足市值评估的地价（并无考虑被估价的土地位于铁路沿线上）授予港铁公司用作发展物业的土地发展权，然后由第三方发展商根据港铁公司的要求进行实际开发。港铁公司通过与发展商按协议约定比例摊分销售或租赁物业的利润、摊分实物资产或通过发展商支付的预付款从物业发展中获得利益，补充相关铁路收益，提高兴建新铁路线的投资回报率。2011年，港铁总利润133亿港元，其中物业（房地产）利润占46%，地铁车站商业占21%。

（二）完善的法律，是地铁站点土地综合开发的基础。香港地铁公司“地铁+物业”模式的运作成功，源于原港英政府和现特区政府的专门法律作保障。在港英政府时期，就发布了《地下铁路公司条例》及后来的《香港铁路条例》。因此，我们学习港铁的运营模式，最好也从立法先行着手，制定较高层级轨道交通法律法规，明确规定地铁公司对该土地的专营开发权。

大陆现行国有土地出让制度引自香港批租制度，大陆国有土地使用权也类同于香港的土地保有权。因此从某种程度上说，大陆建地铁谋求学习借鉴港铁的“地铁+物业”模式具有土地制度的基础。但大陆的土地供应制度有其刚性，即经营性用地必须实行招拍挂出让。招拍挂出让制度对现行地铁沿线与上盖土地开发，既是促进也是制约。竞争性的招拍挂出让方式，可以较充分体现地铁沿线土地的市场价值，在招拍挂下释出的土地“价金”也有助于补足地铁建设资金缺口；但是，如果地铁上盖物业开发没有特别限制，仅以商业、住宅、旅游、娱乐等常规用途要求出让，地铁公司以外的开发商会较其更有资金实力和专业能力，开发商势必会与地铁公司竞争拿地，因此地铁公司一则未必能拿到上盖土地使用权，二则即使拿到了成本也不低，会挤压现有的运营资金和将来的开发利润空间。假如地铁公司得不到周边的土地，那么因地铁建设带来的土地增值收益就不能惠及政府及地铁公司，这部分增值收益就会流失。

笔者认为，根据国务院和国务院办公厅的上述《意见》规定，国内地铁在土地供应上，应区分存量用地与增量用地、区分铁路用地与站点用地，实现地下与地表、存量与增量的两次供地、两种供地。具体来说：

1.地铁地下站点和轨道的地下土地使用权属于交通类的城市基础设施，因此可以通过划拨方式；

2.地下用于建设商业地产的土地使用权和地表的土地使用权，如果属于地铁公司的存量土地，可以通过协议出让或授权经营的方式，变更使用权性质；

3.地下用于建设商业地产的土地使用权和地表的土地使用权，如果是新增供应的土地，则应当按照国有土地的招标拍卖等形式，将建设地铁作为取得土地的前提条件，或者在地铁建设项目招标时，将站点土地综合开发权一并纳入项目招标范围，从而保证土地综合开发与地铁建设的单位一体化、保证土地综合开发权的受让与项目建设中标的一体化。

目前，国内一些城市已经尝试先行通过地方立法的形式，明确地铁站点综合开发。例如《福州市城市地下空间开发利用管理若干规定》和《厦门市地下空间开发利用管理办法》均规定，“地下交通建设项目及附着地下交通建设项目开发的经营性地下空间，其地下建设用地使用权可以协议方式一并出让给已经取得地下交通建设项目的使用权人”。天津市在地铁2号线中，对沿线土地使用权的招拍挂在出让方案中要求，摘牌人的地产开发方案必须先获得政府主管部门的同意，还要获得天津地铁集团的认可。上述地方城市的政策，对于实践来讲，比较务实，而国务院和国务院办公厅的《意见》也进一步赋予了这些地方政策的“正当性”。但也应看到，地方也必须根据中央关于“重大改革要于法有据”的精神，按照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求，加快包含地铁建设等项目在内的地下空间开发利用领域的立法，实现地方立法与国务院改革决策相衔接，并通过立法的具体条款和细化规定，将国务院支持铁路站点土地综合开发、推进铁路投融资体制改革的决策，落到实处。