借鉴国外非对称管制经验，更要重视中国特质

——韩国电信业非对称管制办法的思考

    中国完成新一轮电信重组后，由于三大运营间市场结构的失衡仍很严重，因此，重组后关于非对称管制的讨论和方案设计一直是主要工作之一。

    对于如何建立一套有效的监管体制，并通过实施适度的非对称管制促电信产业发展，目前一致的意见似乎还未形成。国外虽然有一些经验和办法，但其实施背景和条件等，与中国也存在较大差异。

    在非对称管制中，落后的运营商最关心的问题是市场份额的控制，即：如何通过管制，使最大的运营商的市场份额下降到50%以下。实事求是地讲，就中国当前的电信市场结构看，要使处在老大地位的中国移动市场份额（包括用户份额、收入份额、利润份额、新增市场份额等）从当前水平下降到50%，是一件非常难完成的事情，特别是新增用户的份额要从70-80%下降到50%以下，除了分拆中国移动（注：我在以前的文章中已论述，分拆中国移动无异于中国电信业的自残），否则，国外的经验是根本解决不了中国现实问题的。

    在此，我们首先介绍一下韩国在控制市场结构上的一些办法。

    韩国的电信监管部门（KCC）于2004年以后颁布了一系列“防止一家独大”的手段。

    第一，2004年实施了号码分布管制。韩国主要有SKT（全业务、最大的）、KT（国有、固网、第二大）、KTF（国有、移动、第三大）、LGT（移动）和NANARO等几大运营商，其中，SKT隶属于SK集团，LGT隶属于LG集团，KT和KTF属于国有公司。市场份额的分布大致为SKT接近50%（此前大于50）%，KT和KTF此之，LGT居老三，这种结构有些象中国移动、中国电信、中国联通三家的分布，只是SKT的垄断地位远低于中国移动。因此，在号码携带上

    首先是在一定期限内实施强对弱的号码单向携带，在市场失衡有所缓解后，再实施特强、较强的公司对较弱公司的号码单向携带（其中，特强、较强者之间可以取消单向携带）。在操作上，号码携带根据市场支配能力，分先后实施，即：SKT(2004.1) → KTF(2004.7) → LGT(2005.1)，通过延迟SKT推出号码可携带业务的时期，向KTF/LGT提供能较容易地分流SKT优良用户的机会。

    第二，禁止终端补贴。目的是保护后进入者在建立终端供应链中，享有公平的竞争地位。KCC明确规定，“低于出厂价销售’被定性为使用补贴进行销售的行为”。

    第三，允许新进入者价格浮动，越弱的公司价格浮动比例越高。

    第四，对市场份额超过50%的公司，实施强制性价格控制，即：强制性地要求超过50%市场份额的公司按50%份额以前的价格服务，禁止直接降价和间接降价，以此控制强势公司以价格挤压后进入者。

    第五，对于市场份额超过50%的部分，予以重罚，每天可处以相当于100万美元的罚金。由于此项管制，SKT近几年一直在主动地控制自己的市场份额。

    第六、如果垄断公司收购其它公司导致市场份额大于50%，KCC拥有否决权，不予批准。最典型的案例是：SKT在选择性地收购固网公司时，只能选择规模小的公司收购，以保证不突破市场份额上限。

    第七，对SKT、KT“入网协议报批管制”， 资费、产品等业务相关协议发生变更时，需要MIC长官的批准，而KTF/LGT的入网协议则只需申报备案。

    第八、实施网间结算费的非对称管制。SKT收取互通接入费较低，KTF/LGT收取较高的互通接入费

    第九、对频率使用费实施非对抗性称管制。从2004年开始，根据频段确定不同的频率使用单价：

    SKT: 每季度 2,000韩元 → 2,320韩元 (16%加重)

    KTF/LGT: 每季度 2,000韩元 → 1,620韩元 (19%减免)

    综观韩国非对称管制的办法和效果，对我们有针对性地寻求中国问题还是有很大帮助的。但是，中国的国情与韩国不同，因此，借鉴别人的经验必须充分考虑中国特有的市场形态和体制现状。如果从管制的覆盖面看，韩国的经验对中国电信业具有很高的参考作用，但若以此操作中国市场，将会发现管制政策会在很短的时间内陷入十面埋伏之中。

    第一，韩国的管制政策首先建立在多元化的市场体系中，即：国有、非国有享受同等的待遇。而我国目前的电信运营商全部都是国有控股公司，政府的管制很难摆脱“家长式的做法”。

    第二，韩国的KCC基本是一家独立的监管机构，而我国至今为止在电信市场尚不具备建立独立监管机构的条件。

    第三，韩国整体的市场规模很小，SKT的移动用户仅2000多万户，并且与KT的差距不是很大，而中国移动的用户已超过4亿户，与其它运营商在规模、用户数、业务领先度、市场渗透力、盈利能力、产业控制度、技术领先度、可支配现金流等诸多方面存在巨大差距，若强制性地压制中国移动的市场份额，会造成很高的市场风险，并衍生大量不可估成本。

    我认为，中国下一步的监管政策和法规的制定，在借鉴国外经验的同时，需要明确以下核心问题： 

    1、电信监管不能只考虑短期市场结构问题，要充分考虑中国通信信息化整体发展和建设的目标。

    2、非对称管制不能因解决短期问题而成为中、长期发展的隐患，管制政策要能够承前继后，具有连续性。避免头疼医头，脚疼医脚的短期行为。

   3、非对称管制应充分考虑电信产业升级中，不仅存在移动通信对传统固网业务的替代，同时在技术和需求推进下，固网的一次全新的、整体性产业革命也已经来临，即：基于固网的移动业务以及由此而衍生的融合业务。固网在完成这次产业革命后，会具有强大的市场生命力和需求空间。因此，非对称管制的建立必须充分考虑固网的转型、升级和技术革命，不能仅仅从强弱的平衡出发解决问题，而是要更清楚地认识有效的产业发展目标和管制，均是为了支持和培育下一代固网的增量发展。管制政策要与电信运营商的体制创新紧密地结合在一起实施。

    4、要客观、科学地划分非对称管制的短、中、长期目标，要对不同的阶段，不同的时期，不同的问题，不同的发展战略，实施目标明确的管制政策。

    5、非对称管制要对已既成事实的一些市场行为建立评估尺度，不能重复出现“管了又放”的局面。

    6、从监管和管制的可操作性看，非对称管制应主要针对各运营商的存量业务，而新增业务、新的衍生业务、创新业务、融合业务，应逐步建立有效的市场竞争机制，尽可能地不采取非对称管制手段。

(下一篇   中国电信业非对称管制的对策建议报告)