从国际比较看纳税评估的优化方向

当前税收征管的薄弱环节主要在税源管理。纳税评估是税源管理工作的核心任务，开展纳税评估是新时期强化税源监控管理的重要内容和手段，也是国际通行的税收管理惯例与做法。我国尚处于纳税评估实践探索阶段，需借鉴国外成功经验，研究构建以纳税评估为核心的税源管理机制。

一、纳税评估要素的国际比较

从国际范围来看，发达国家普遍建立了规范的纳税评估体系，充分发挥其在税源管理中的重要作用。将国外纳税评估经验进行比较，将有利于进一步完善我国的纳税评估制度。

（一）纳税评估的功能定位不同

发达国家一般把纳税评估定位在管理和服务上，侧重税源管理，与侧重执法打击的现场稽查区别较大。发达国家普遍认为，税收流失多是由于征纳信息不对称，是一种无知性不遵从行为。通过纳税评估，一旦发现问题及时辅导纠错，如纳税人仍置若罔闻，那么这种不遵从行为也就被定性为知觉性不遵从，处理方法也由纳税评估转为税务稽查。这种重过程服务、轻结果处罚的管理理念，比较符合现代税收管理的要求。这也可以从其人员配置上看出来，如我国香港特别行政区，税务机构80%的人员在从事纳税评估工作。我国对于纳税评估强化税源管理的功能尚停留在理念阶段。我国近几年将纳税评估主要定位为税务稽查的前置程序，纳税评估和现场稽查往往相混淆。税收管理员制度虽然也强调把纳税评估作为税源管理的手段，但由于在制度、机构、人员等方面未得到有力的保证，真正从事纳税评估人员较少。

（二）纳税评估的广度、深度不同

发达国家或地区一般都设置专门的评估机构和人员，有比较健全的激励评估人才成长的机制。如新加坡的评税部门有税务处理部、纳税人服务部、公司服务部、纳税人审计部和税务调查部，各司其职。澳大利亚纳税评估机构和稽查机构分设，以维多利亚州税务局为例，400人的队伍中，除70人从事税务稽查、160人从事电话服务以及信息处理、60人从事内部管理以外，其他110人都从事纳税评估工作。德国税务审计机构比较完整，自成体系，其税务审计的最高权力机关是联邦财政部和各州的财政局，联邦财政部下设的税务审计局，负责大型企业及公司的税务审计；州财政局下设的税务审计局，负责中小型企业的税务审计。法国设有专门的税务审计机构，分为中央级、大区级和地区级，其内部审计以各级税务局的管辖范围为界。香港设置评税主任、助理评税主任等一系列职位阶梯，形成了一个良好的育才、留才机制。而我国评估人员主要由税收管理员兼办。由于管户较多，往往忙于应付案头工作，无暇开展纳税评估。

（三）纳税评估的技术手段不同

发达国家一般都建立了比较完善的计算机评估系统。凭借大量的涉税信息和科学的指标体系，运用计算机程序进行纳税评估，通知或辅导纳税人补税，评估的效率和可靠性很高。目前，美国82%的联邦税收收入是通过计算机系统征收上来的。纳税人自行申报后，税务计算中心通过程序自动对纳税人纳税申报情况进行分类、编码、审核和信息汇总，并根据从第三方所获取的信息，对纳税人的纳税申报实施自动审核。而我国信息化建设水平总体不高，纳税评估所需的涉税信息不全面。评估数据资料仅包括纳税人税务登记资料、纳税申报表及其附报资料、企业财务会计报表等，缺乏社会涉税信息资料。此外指标体系尚待完善。

从比较的情况看，发达国家纳税评估工作效率高、准确性高、成本低，而我国的纳税评估制度在组织机构、工作流程、信息来源以及人员素质等方面还存在一定的差距。

二、思考与借鉴

根据国外纳税评估的成功经验，结合我国实际，笔者对我国纳税评估提出以下几点建议。

（一）尽快确立纳税评估法律地位

按照依法治税的要求，任何税务职权性行为都必须严格限制在法定权限内。而现行《税收征管法》没有单独对纳税评估予以明确，使纳税评估缺乏充分法律效力，处于实际操作与立法精神背离的尴尬处境，往往“为我所用，解我所需”，“借纳税评估之名，行税务稽查之实”。无形中增加了自由裁量权，处理缺乏刚性。

因此，一方面，法律应明确纳税评估作为税源管理的重要手段，而不是税务机关内部管理手段。另一方面，应明确具体纳税评估法定实施程序。目前，纳税评估还不具备完整的具体行政行为的要件，缺乏约束力、执行力，带有辅助性和准备性特征。评估报告只是指导意见，评估底稿只是税务内部资料。因此在评估程序上，首先要明确必须依法启动并实施税务行政处理或处罚行为。纳税评估只能对纳税行为的合理性进行评估。至于是否合法，必须进行核实。第二，进一步明确纳税申报期限届满后立即进行，税款属期以当期，不实施跨年度的纳税评估，跨年度问题要另案处理。第三，明确侵权行为引起行政纠纷的责任追究。要表明身份、出示证件、依法下达通知，告知事实、理由和依据，听取相对人申辩和陈述等等，否则评估行为无效。

（二）构建新型纳税评估管理模式

在赋予法律地位的前提下，积极构建科学规范的评估管理模式。纳税评估是在税务机关实现数据省级市级大集中后利用海量数据进行统计分析从而提高税收征管效能的税务管理办法，属于数据的高层次应用。传统的“市局布置、基层主导”的管理模式已经无法适应这种发展趋势。正确地筛选纳税评估对象，是优质高效开展纳税评估的首要环节。由于纳税评估选案需要统一的、集中的后台数据处理，往往涉及多个不同的业务管理部门，而且纳税评估指标模型是一个动态修正的过程，所以必须有一个集中化、专业化的纳税评估主管部门进行宏观的统筹管理和协调管理，才能保证纳税评估制度在执行过程中的统一和规范。

为此，应建立以“市局统筹管理，基层落实反馈”的管理模式为核心的运作机制，设立上下级两个级次的组织和实施机构：一是市局设立纳税评估中心或专项工作组，抽调市局业务处室代表和基层代表共同组成，专责领导、管理、协调全市的纳税评估工作以及制定工作制度和规范，负责建立、修正纳税评估指标模型，根据一定时期的评估目的，按照预设的警戒值筛选评估名单，向基层下达评估任务。二是基层纳税评估实施机构及其税收管理员，主要负责约谈评估对象，做出评估结果和相应的处理，并将处理结果反馈至市局做出总结和评价。这样集中式管理、分散式实施的管控模式也符合数据集中后税收征管重心从前台转移至后台的管理理念，有效防止完全由基层部门负责选案、约谈和处理全过程所出现的弊端。

（三）优化纳税评估内控运行机制

纳税评估是税务机关必尽的职责和义务，是一种职务行为。评估对象不仅包括纳税人的纳税状况，也应包括税务机关的征管情况。税务机关要建立评估体系，按照科学的方法对同类型的纳税人进行纳税评估，同时可以作为预防内部舞弊行为，准确实行绩效考核的依据，从而规范税务机关的征管行为，改变只对纳税人进行检查，而难以对征管质量进行考核的情况。税收管理员不能随意放弃评估权力，否则就会构成失职或渎职。

纳税评估又是一项复杂综合的工作，不论是搜集信息、分析疑点，还是约谈核实、调查核实，或是制作纳税评估报告，都需要比较高的技术和综合基础知识。要求评估人员知悉经济知识、财务知识、税收知识、法律知识，乃至评估对象的行业特点及其宏观动态，要娴熟运用信息技术和统计技术，运用综合分析和逻辑推理把涉及评估对象纳税事宜的一系列信息、事实及其钩稽关系梳理清楚，找出疑点及其原因，写出条理清楚、结构严谨、有理有据的评估报告。

评估的目的不是追求个案评估的数量和款额，而是从加强整个税收征管的目的出发，通过个案评估进行深入地剖析，发现征管中存在的普遍性问题，并督促解决。但实践中多以通过纳税评估补申报税款的多少来衡量纳税评估绩效，一味强调纳税评估申报税款的金额，导致基层为保证纳税评估的成效而想方设法同纳税人协商，通过变相预缴税款的方式，虚报夸大纳税评估补申报税款，造成数据不实。要加强对纳税评估工作的监督考核，弱化评估数据考核，按照定质、定量、定时原则，对评估岗位进行考评，奖优罚劣，落实评估责任追究制度。

（四）整合纳税评估信息系统

纳税评估工作是一个获取信息、分析信息、使用信息的过程。充分获取客观、准确的涉税信息是保证纳税评估准确高效的支撑。所以一方面应拓宽信息渠道，提高信息质量。横向与国税、财政、国库、海关、银行、公安、统计、房管、行业协会等第三方衔接到位，资源共享；纵向主要来源于税务管理信息系统存储的信息资料，包括税务登记、纳税申报、行政审批、发票、财务核算等资料，在内部的征收、管理、稽查各部门之间加强配合，对相关资料进行收集整理与公开。另一方面，纳税评估必须借助于计算机技术和数理统计学等现代科学手段，对评估客体的各项涉税指标等进行比较和分析，以揭示其异常波动程度，作为评定纳税人申报税款是否真实、准确的参照。以多元化电子申报为切入点，加强评估所需信息的电子转换能力，减少人工输入信息量，提高工作效率和质量。重视信息的管理和应用，完善纳税评估分析指标体系，提高信息的加工能力和利用效率。设立市场调查岗位，对不同行业及不同规模以及不同的营运方式分门别类地进行调查，区分不同行业、不同规模、不同生产能力、不同经营方式、不同登记注册类型，丰富完善科学的指标分析体系，做到评估结果有根有据。加快研发纳税评估的专业应用软件，充实软件的评估分析内容，提升纳税评估的智能化程度，并与税收征管软件等税收管理软件紧密结合。

总而言之，我国的纳税评估工作是一项系统工程。确立法律定位是前提，科学管理模式是关键，规范内控制度是保证，整合信息系统是支撑，只有综合运用上述手段、以纳税评估为核心的税源管理机制才能真正有效。