杭州开征“房产转让个人所得税”缘何昙花一现

 一、案例内容：

2004年9月1日，杭州市结束了从2004年1月1日开始实行二手房交易增值征收20%个人所得税的政策。这项一度被公认为地方政府调控房地产市场的标志性政策推出实施仅8个月，杭州市就草草收场，这种无奈的结局在全国也极为罕见。为什么杭州开征 “房产转让个人所得税”会如此短命？

（一）楼市：创造奇迹的“杭州现象”

杭州，这个被马可·波罗称为“世界最美丽华贵之城”，以其优良的城市投资环境，为吸引投资尤其是民间资本发展城市经济奠定了扎实基础。为了改善城市的投资环境，杭州最直接的办法是提高基础设施的档次。基础设施改善伴随着房价的增长，生活和经营成本不断攀高。杭州楼市在近几年全国楼市大牛市的背景下经历了从丑小鸭到白天鹅质的飞跃。房价增长的幅度之大、速度之快，令人叹为观止，乃至被业界称为“杭州现象”。现象的背后反映了杭州先天土地面积不足的明显劣势，非饱和土地供应制度则推动了杭州房价的持续上涨。作为土地储备制度的全国首个试点城市，其好处有目共睹，增加了公开性和透明度。但弊端也同样明显，直接导致杭州住房严重短缺，让市场始终处于饥渴状态。至2003年下半年，杭州楼市更为“疯狂”，市区新开盘和未开盘的房子都被炒房族一抢而空，致使房价节节攀升。房价与杭州城镇居民同期收入比已高达11.3倍，远远高于国际上认可的3～6倍的标准，大大超过了年人均收入刚过万元的杭州居民的承受能力。所以，真正能购买杭州商品房的人中，本地人不到50%，而温州的投资客却以20%位居第二。价格天平的严重倾斜，使得杭州城的老百姓反应相当强烈。

　　（二）政府：仓促出台“房产转让开征所得税”

 杭州市政府也意识到了不和谐的信号，并于2003年9月出台了以“居者有其屋”工程及其八大相关政策为核心内容的“房产新政”，目的在于引导商品房市场健康发展，严厉控制投机与炒作；加大经济房、廉租房等住房保障体系，让老百姓居者有其屋。而“恢复征收20%二手房交易增值个人所得税”则是八项政策中最引人关注的一条。“房产新政”涉及到杭州支柱产业的宏观走势，牵一发而动全局，杭州市政府在制定这一公共政策的过程中也保持了一定的谨慎态度。为此，2003年针对二手房交易征收20%个人所得税问题召开了专家座谈会，但民主仅仅局限于此，对此征税政策再也并没有举行更广范围的听证会。

　　（三）政策实施：一石激起千层浪

　　尽管酝酿时反对的声音不绝于耳，杭州市仍然坚决将其付诸实施。2004年1月1日，杭州即成为国内首个对二手房交易征税的城市，杭州房市的二手房交易量明显回落，炒房投机行为似乎得到了迅速抑制。正当分析人员对效果开始持乐观态度的时候，情况就发生变化。2月份的二手房交易量又开始抬升，并恢复正常，3月份增长更为明显。交易量猛增，二手房价格也不断飘红，价格继续直线上升。临近的兄弟城市上海、南京也引起轩然大波。这三地的房价变数近年来出奇地相似，有“三剑客”之称！因而不少人士揣测，上海、南京肯定会效仿杭州对二手房买卖提高税费的比例。不过传闻很快被打破。上海市政府表示，考虑到上海的实际情况不同，因而不会效法杭州。南京为了平抑同样过高房价，有关部门曾秘密召开过相关的会议，讨论是否效仿，但反对的声音很多，普遍认为实行征收交易个人所得税的时机还不成熟，于是就偃旗息鼓了。

　（四）开征“房产转让个人所得税”昙花一现

开征房产转让所得税不仅没有真正打击到投机客，反而成为房价攀升的“助推器”，政府用心良苦，结果却事与愿违。面对日益不堪的局面和与日俱增的各方压力，杭州市当初强硬的立场开始松动，为了尽量避免引起更大的市场混乱，决定中止执行这一政策。为了顾及仅有的颜面，政府没有赤裸裸地宣布取缔，而是采取更温和的称呼，即由“强制代收”改为“自行申报”。政府关于房产市场的任何一举一动都牵动着广大市民的神经，当初宣布征收个人所得税，引发楼市震荡，现在有关该项政策撤销的传闻，又再一次牵动房产商和广大消费者的神经。“自行申报”取代“强征代收”，实际上与停止征收没有什么区别。就这样，实施仅8个月的房产转让所得税半途收场，它的谢幕同样令众人哗然。

二、问题提出

 如何界定政府与市场的边界？

 如何改善和提升政府调控市场的技巧和能力？

 如何减缓政策执行上的障碍和隐患，提高公共管理政策执行的效率和价值效应?

三、案例分析

杭州作为长三角首个为“抑制炒楼”所实施的房产转让所得税，其实施时间之短而影响之大实属少见。从杭州市的市情来看，住宅短缺与房价上升趋势在今后一段时间内仍将继续维持，房地产市场调控将是杭州市政府长期面临的一项任务。房价高涨，炒房者成了一个“符号”被推到前台，政府总觉得应该做点什么，但开征房产转让所得税叫停事件又不由令人对政府的调控能力心生疑问。

　　恢复征税既有法律依据，也符合国际惯例，但整个过程，从房产转让所得税出台到叫停都仿佛暗箱操作，公共政策信息不透明导致了决策的不民主和不科学，而以此类不确定性的决策方式来治理最不确定性的市场，是一种很不明智的举动。这样的暗箱操作极不利于政府决策的民主化和科学化，也会危及公共政策的公信力和执行力。

  公共政策出台和实施的目的、时机和工具事关政策的成败。各方的普遍认为房产转让所得税出台之前缺乏对市场深入细致的研究分析，事前的政策调研不够充分，既想遏制炒房，又想遏制房价，过高的交易税不能很好地兼顾打压房地产投机和保持市场的活力，导致此项政策目的不明确。公允地说，开征房产转让所得税的出台时机并不好，一头撞上了国家宏观调控。宏观调控带来的种种不确定因素以及对消费心理的影响，这一切都不是当初的决策者所能预见的。此外，开征房产转让所得税在政策工具的运用上也不甚合理。当楼市价格疯长，群众怨声载道，政府不出手治理，会有违政府公共治理的职责和使命。但政府在治理过程中应综合和配套运用多种政策工具，而在房地产卖方市场的杭州却以单一税率作为调节工具，虽然政策文本没有任何一条涉及“买方付税”，但求大于供的市场现状决定了卖方能够把20%的个人所得税转嫁给买方，价格不降反升，加剧购房者负担，这显然违背了改革的初衷。

市场调节和行政干预始终是经济社会平衡发展的两大重要的管理方式，片面强调其中某一种方式的作用都只会导致偏激或局限的效果。开征房产转让所得税难以达到预期效果的根源就在于计划管理模式与市场化的供求之间的冲突。杭州市政府虽然没有采取行政命令直接干预房产投资，而是通过出台征税政策等市场手段来调控购房需求。但在土地计划控制的大背景下，决定市场的根本源头--土地却还依照以前的计划手段来管理，杭州有限的土地资源使得政府也有充分的理由采取这种方式管理土地。开征房产转让所得税充分展现了二者之间的冲突，而这种冲突的解决显然已远远超越了一个地方政府“调控能力”的范围。既要保证地产市场供需稳定，又能合理利用现有资源，对于杭州市政府的这种要求似乎有点苛刻。