降低税收成本的瓶颈与出路

    税收成本是指国家在税收征纳过程中所发生的各种费用，有广义和狭义之分。狭义的税收成本即税收征收成本，指税务部门为实现其职能，在执行征收和管理中消耗的人力、物力、财力诸方面各项费用的总和；广义的税收成本还包括纳税成本，指纳税人为纳税支出的费用，

一、我国征税成本居高不下的成因

我国的税收成本一直较高，固因国情所致，但另外一个重要的原因则是对税收成本问题重视程度不够，特别是对纳税成本几乎没有予以考虑，造成我国税收成本居高不下。

    （一）税收法律的复杂性导致高额观察成本。

    观察成本是指在税收制度执行过程中，为辨别税收要素所必须支出的成本。在税收制度的制订与执行过程中，观察成本随处可见。税收制度的制定及执行过程，实质上是征纳双方进行的非对称信息下的博奕。征纳双方所持有的信息的非对称性，导致以下可能结果的出现：征税人为了避免高额的观察成本，不去观察纳税人的行为和收入，从而使大量的税收收入流失掉；或者征税人进行观察，在花费较大成本的同时，获取更多的税收收入。纳税人则洞悉观察成本的存在和大小，并对征税人的行为进行理性预期，更加有效地利用自身的信息优势缓税、漏税，甚至偷税。在我国现阶段，个人收入的隐蔽化、来源的多元化、形式的多样化，个人信用制度的缺乏和结算方式的严重落后，以及大量现金交易的广泛存在，都为这一制度的执行设置了难以逾越的障碍，带来潜在的高额观察成本，导致现实税款的大量流失。对于个人收入的观察成本的存在，极大地降低了个人所得税的有效税率。还将影响到即将开征的遗产税等。观察成本是客观存在的，它有时表现为潜在的形式，有时表现为实际的成本。在既定的税收制度下，观察成本的避免往往以税收收入的牺牲为代价，如果对观察成本的决定因素有充分了解，在设计税收制度时，通过税基、税率、减免税特别条款的适当选择，就可防患于未然。

    （二）机构设置不规范、人员膨胀，征税成本增长过快。

    目前各级税务管理机关按税种划分设立机构的体制，容易使各级管理机关的业务职能机构不注意考虑整个税收成本这一综合性问题，只考虑各个税种的征管需要，不考虑纳税人还要管理其他多种税，搞繁琐战术，结果没能达到预想的管理效果。在迫不得已需增加税收征收费用以缓解工作任务的矛盾时，增加人员不是最佳选择方案，它所带来的延续费用增加是税收征收效率原则所不允许的，并且新增人员还面临着业务培训、工作环境适应等问题，最佳选择方案是增加直接为税收征管服务，而且延续费用较少的计算机、交通工具、通讯设备等一次性的征管设备。

（三）征税成本收入率较高，结构不合理。

据测算，目前我国征税成本收入率达4%-5%，这仅仅是个平均数，掩盖了许多地区存在的突出矛盾，个别调查地区征税成本有达20%以上的。而西方国家的征税成本收入率普遍较低，一般都在2%以下，且呈下降趋势。而征税成本各项目，有的增长过快，有的增长较缓慢。一般来说，人员经费增长过快，公用经费次之，税务业务费增长最慢。从子项目来看，增长较快的是工资福利费、公务费、设备购置费和基建费用。如票证费是征收过程中消耗的主要材料费用。纳税人每缴纳一次税款，至少耗用一套税票，长年累月计算，票证费将是一项不可忽视的成本费用。而且在对数量庞大的票证管理方面，税务机关花费不少的人力、物力和时间，因此大胆地变革票证管理，取消税票，实现电子申报也是降低征税成本有效的直接的方法。

    （四）税收种类不同，税收成本也会不同。

对企业征收的税收成本低于对个人征收的税收成本，对企业征收的税收成本之所以低，不仅因为企业税源较大，可以发挥征税的规模效应，而且因为企业制度比较健全，征管比较方便。在城市征收的税收成本低于在农村征收的税收成本，城市税源大而集中，征收管理方便，农村税源小而分散，征收管理难度较大。研究探索加强农村税收征管，深化农村税收征管改革也是当前需突出解决的问题。

    从以上分析可以看出，造成征税成本总额增长过快，征税成本结构增长不合理的原因是多方面的，既有宏观体制因素，也有微观管理因素。

二、降低征税成本的有效措施

（一）简化税制结构，降低观察成本。

观察成本与税法中所规定的税收要素密切相关，因此税制设计中应充分重视税收要素的选择。

在税制设计中，最大的税基和最小的税基都是较好的选择，观察成本都相对较小，相反，税基选择不当，如包括较多项目，同时类似的许多项目又不包括，观察成本必然很高。

税率的选择涉及两个方面，即档次的多少和水平的高低。税率档次越多，税率水平越高，税收的替代效应越大，人们利用私有信息，通过行为选择甚至直接逃税的动机也越强（因为机会收益越大），成功的可能性越大，因此观察成本越高。对于具有累进性的税率结构尤其如此。

鉴于公平性的考虑，税法中一般都包括一些减免税的特别条款。特别条款对于税收制度的公平性具有某些积极的影响，这是其存在的唯一依据。然而，它对于税收效率的消极影响是不可忽视的。它增加了税法本身的不确定性。

因此，税制设计中应尽可能扩大税基，降低税率，减少档次，同时取消原有的部分征免和扣除，减少并严格规范特别条款，以堵塞税收制度上的漏洞。

（二）增强成本意识，建立成本管理机制。

目前，国家对各级税务机关的考核，主要是对业务指标的考核，如税收计划完成情况、税收的增长幅度、税收的查补情况等等。而对税收成本却不够重视，所以降低税收成本需要解决的是思想问题，从思想上、行为上引起高度重视，将征税成本引入税收决策和具体征税工作中，要制定成本计划，加强成本控制、成本核算和成本分析，优化征税成本构成，转变税收管理上的粗放管理观念，树立集约管理观念，建立征税成本管理机制。

（三）加大处罚力度

纳税人作出的偷税的决策实际上就是偷税所得大于纳税所失的必然结果。因为纳税人被查出来的概率太小和被查出后的处罚太轻。为防范偷税行为的发生，税务机关应该使纳税人偷税所得远小于偷税所失。为此，有两条途径，一是提高纳税人偷税被查出的概率；二是加大惩罚力度。如果采取增加检查次数来提高偷逃税被查的概率，一是增加检查次数，必然增加检查人员，增加税务检查开支，加大成本；二是税务机关检查次数增加，纳税人必然花很多的时间和精力应付税务机关的检查，纳税成本也相应提高。如果采取加大处罚力度等措施，促使纳税人如实申报，依法缴税，税务机关依法行政，规范地行使职能，税务机关和守法纳税人的费用支付都不会增加。

（四）大力培育税务代理市场

一方面，税务代理制可以大大降低纳税人的纳税成本，给纳税人带来的净收益大于纳税人自行办税的净收益。在复合税制下，纳税人将繁琐的纳税活动，如办理税务登记、纳税申报、查验发票、计算税款及税收筹划等，交给专业的代理人，从而更能集中精力专注企业生产经营本身，提高科学管理水平和营销水平，使经济效益增长。这样：使纳税人在奉行纳税过程中所支出的时间、精力、费用大大降低；又使生产方面的净收益相对提高。另一方面，税务代理降低了征税者的管理成本。减少税务机关作为征税主体的稽查、审查活动，把本身不应由征税者完成的部分管理服务职能重新归位；同时税务代理更能明确征纳双方的权利、义务，划清法律责任，且形成了税收征管的社会化体系和相应的内部相互制约监督机制，从而降低了税务机关内部为严密征管而产生的一系列管理成本。

当前必须深化代理机构内部改革机制，首先建立行业规范，确定基本成本、收益标准，其次对资格认证要严格，保证代理队伍的素质。值得重视的是如何尽快把税收筹划并入代理，代理对纳税人最重要的是如何降低其机会成本和税款成本，机会成本随着税制的复杂程度逐渐增大，是不以代理人的意图而转移的；而税款成本却是可通过税收筹划而合理减少的。税收筹划不仅节约纳税人成本，而且会优化经济结构，使纳税人经营活动更符合国家要求，促进经济发展。

（五）深化征管改革，提高科技含量。

收税也要讲效益，在人的业务素质提高的基础上，实现税务管理的现代化，使税务工作效率大幅度提高，这样才能导致征税成本的降低。我国目前税务系统手工操作程度还比较高，大部分计算机还在当打字机使用，并且没有全国性的数据中心可用，如果我国在税务系统较快实现并完善税务管理的现代化，征税成本将很快降下来。需要指出的是，要达到以最低的成本完成税收任务这个目标，是需要一个较长的时期，而且这一时期内是需要投入相当的人力、财力和物力的。在推行电子化的初期，整个成本可能有所增加，如日本在60年代推行电子化初期，其税收成本一度上升至6%左右。但几年后即呈明显下降。税务专邮的申报方式是许多国家或地区普遍采用的一种税收征管手段，值得我们借鉴。

（六）严格控制人员增长，提高征纳双方的素质。

如果保持税务人员每年实现零增长或增长控制在1%以内，而税收收入每年保持在8%左右，几年以后，税收成本会大幅度降下来；另外，开展职业培训以充分调动现有税务人员的工作积极性，提高税务人员的政治、业务、文化素质，虽然短期内可能会增加税务系统的教育投资，但从长期来看，干部素质的提高会提高工作效率，避免工作中的错误，减少资源浪费，降低征收成本，提倡勤俭节约，减少重复建设和不必要的投入。另外，提高企业办税人员的素质也是一个不容忽视的问题。

在采取措施降低成本的同时，还应看到税收成本还受到经济发展状况，国民素质、公民纳税意识强弱程度，科技普及率等多个因素的影响，如果片面地把处在发展中国家的中国的税收成本与处在发达国家的美国、日本的税收成本相比，那显然是不切实际的，也是不可比的。