有关我国粮食安全问题的学习笔记

       一、   粮食概念的界定

   目前联合国粮食及农业组织的粮食概念，是指谷物：即小麦、粗粮和稻谷等三大类。而按照我国传统解释，粮食有广义与狭义之分。狭义的粮食是指谷物类，主要有稻谷、小麦、玉米、大麦、高粱等；广义的粮食是指谷物类、豆类及薯类的集合。由于历史的原因，我国从1953年起，采用了广义粮食的概念。为了同国际接轨，自20世纪90年代开始，国家统计局在公布我国粮食总产量时，另列了谷物的总产量，以示区别。

       二、  粮食安全的概念

    粮食安全概念，是国际粮农组织1974年在第一次世界粮食首脑会议上提出来的。当时的定义是：保证任何人在任何时候，都能得到为了生存和健康所需要的足够食物。要求各国采取政策，以保证世界粮食库存最低安全水平系数：即世界粮食当年库存至少相当于次年消费量的17%—18%，其中之一的6%为缓冲库存，11%—12%为周转库存；周转库存指相当于两个月左右的口粮消费，以便衔接下一季度的谷物收成。凡一个国家的粮食库存安全系统低于17%为粮食不安全，低于14%为粮食紧急状态。

    1983年4月，粮农组织对粮食安全概念进行了第二次界定：确保所有的人在任何时候，既能买到又能买得起他们所需要的基本食物。

    1996年11月，第二次世界粮食首脑会议对粮食安全概念做了第三次表述：让所有的人在任何时候都能享有充足的粮食，过上健康、富有朝气的生活。这个定义包括了三个方面的内容：要有充足的粮食（有效供给）；要有充分获得粮食的能力（有效需求）；以及这两者的可靠性。这三者缺少任何一个或者两个因素，都将导致粮食不安全。

    在2000年10月11日，我中共中央首次正式提出国家粮食安全体系问题。目前，中外专家对粮食安全认识不一。我国多数专家认为：粮食安全，实质上是食物安全；就一个国家而言，应是粮食市场的安全、粮食流通的安全和粮食消费的安全。

         三、   粮食安全的内容及指标

   粮食安全的主要内容包括：安全合理的粮食储备，粮食生产按市场需求稳步发展，适量进口（出口）粮食，解决好贫困人口的温饱问题，让所有的人在任何时候都能享有充足的粮食。

    衡量一个国家的粮食安全与否，应以粮食库存安全系数为主，在此基础上，还应考虑粮食产量波动系数、粮食外贸依存系数、贫困人口的温饱状况等指标，进行综合分析。

    粮食库存安全系数,是指一个粮食年度结束时，粮食结转库存量占下年预计粮食消费量的比。1949年以来，我国粮食库存安全系数呈逐年上升趋势：50—80年代，年均近15%；80年代年均近20%；90年代年均35%。而1996年到2000年，世界粮食库存安全系数平均为16.5%。最近的十多年来，我国粮食库存安全系数比国际水平偏高，但是最近几年开始下降。结合历史经验数据和我国具体国情，我国的粮食库存在1.25亿吨左右是比较合适的。2002年3月时我国粮食库存为2.65亿吨，目前全国国有商品粮食库存约1.2—1.3亿吨，占2005年我国全年粮食消费总量的25%强，仍在安全线以上。

在确定粮食安全合理的库存规模时，要综合考虑以下几个因素：

   1.数量：即粮食库存的数量，要能保证在出现自然灾害和其他紧急情况时的需要。不论粮食储备在何处，能够比较顺利地将粮食如数及时运到需要的地方。

   2.经济：根据国际粮农和贸易政策理事会的估算，粮食储备的费用加利息，一般相当于其商品原值的20%—25%，这不包括储备期内的粮食自然损耗和质量下降。当粮食储备费用过高时，从国际粮食市场上购买，则比较经济划算。

    3.结构：一般来说，粮食的消费结构具有特定性，粮食品种之间不可替代。因此，粮食储备的品种结构要合理。近几年来，我国储存的小麦、稻谷和玉米的比例大体是：52：24：24。今后应以70：20：10的结构为宜。或者不储玉米，只储藏小麦和稻谷，其比例是70：30。这样，就更符合粮食消费习惯差异及食物营养变化。

   粮食产量波动系数，是指某年实际粮食产量与该年用时间序列资料计算的趋势产量比。1949年以来，我国粮食产量的波动系数呈下降趋势，从60年代年均的5.5%下降到90年代年均的2.2%，粮食生产的安全水平明显提高。预计本世纪前十年，年均在2.0%左右。均低于世界平均水平。一般来说，粮食产量波动直接受播种面积因素较大。80年代以前我国粮食播种面积均占农作物总播种面积的80%以上，90年代以后下降到75%，2000年以后下降到70%以下。2004年，我国粮食播种面积上升到15.2亿亩，2005年播种面积将上升到16亿亩。根据对现阶段我国粮食综合生产能力分析，要实现产需总量的大体平衡，近期内粮食播种面积需要稳定在16.5亿亩左右，要特别注意防止因粮食播种面积调减而出现的粮食生产大幅调减波动。

    粮食外贸依存系数，是指年度内一个国家粮食进口（出口）数量占粮食总需求量的比。一般而言，一个农业人口众多的国家，其粮食外贸依存系数要低于一个农业人口较少的国家。1949年以来，我国粮食始终坚持自力更生的方针，粮食基本自给，粮食外贸依存系数较低，年度最高在4%以内。根据我国加入WTO的承诺，今后几年粮食（谷物）外贸依存系数年均在5%左右。

    贫困人口的温饱状况。贫困人口粮食安全的最低要求，一是不因粮食问题而饿死，二是不因粮食问题而影响社会的稳定。目前，我国尚有约占总人口3.7%的贫困人士需要解决温饱问题。

另外，还有一个食物自身安全问题。这主要是因食物自身的不卫生、受污染、病毒感染等，而引起人们的食物中毒。

         四、   我国粮食生产的潜力分析

    中国科学院自然资源综合考察委员会曾对我国土地的人田承受能力进行了系统研究，提出：我国粮食最大可能生产能力为8.3亿吨，以人均500公斤的消费水平计算，人口承受能力为16.6亿。由此可见，我国粮食生产还有很大的潜力可挖。

    首先，产量的提高还有很大空间。我国水稻、小麦和玉米的最高试验田单产的记录分别是13.2吨/公顷、13吨/公顷和19.1吨/公顷；而实际单产分别为3.7公顷、6吨/公顷和4.9吨/公顷，几乎是相差3倍。我国现有耕地的2/3，即约9000公顷是中低产田。如通过兴修水利、增施肥料、改造土壤和改进耕作技术，我国中低产田的亩产有望提高30%。

    其次，复种指数有提高空间。我国复种指数的理论值可达198%，1996年复种指数为160%。在过去的40年里我国的复种指数提高了30%，在未来的30年里提高15%应该没问题。而且，华北地区可以播种饲料作物提高复种面积333万公顷左右。

    第三，非耕地资源生产潜力很大。我国有20亿亩可利用的荒山、荒坡;10亿亩可开发的沙荒地。我国现有草地3.9亿公顷，其中可利用面积3.2亿公顷。我国山区占国土面积的70%，增加木本食物的前景十分广阔。在我国1747万公顷内陆水面中，可供养殖的水面有675万公顷，目前利用率仅为69%；海水养殖水面达260万公顷，而实际利用率仅为28%。

    第四，科技潜力较大。目前，我国每年取得大约6000多项农业科技成果，但推广率只有35%左右，而真正形成大规模推广的不到20%，说明已有科技成果转化为现实生产力的潜力很大。另外，我国农业科技在农业增产中的贡献份额只有30%—40%，而发达国家为60%—80%，说明我国农业科技力量还没有得到充分发挥。

         五、   世界粮食供给增长的空间

    从20世纪70年代后期以来，由于粮食进口需求长期停滞不前，各主要粮食出口国都减少了耕地面积。目前，主要出口国的粮食作物种植面积比上世纪80年代初期的峰值减少了3450万公顷，而这些土地的生产潜力大约为1.15亿吨粮食。也就是说，即使世界农业科技没有进步，仅恢复荒废和占用的耕地就可以多生产1.15亿吨的粮食。如果有足够的需求，这些潜力是能够发挥出来的。例如1996-1997年粮食价格提高，世界粮食产量增长了7.5%，五大粮食出口国的产量增长了20%，而阿根廷则增长了40%。

    前苏联各国、巴西和阿根廷，是粮食出口供给的潜在来源。由于需求减少和投入不足，前苏联国家的粮食作物种植面积消减了2700万公顷，其总产量在1990—1995年间也下降了8500万吨。只要有适当的激励，这些生产能力将可恢复。

    巴西的自然条件得天独厚，具有很大的农业生产潜力。位于巴西中西部著名的“稀树草原”，占其全国土地面积的21%，其中可利用开发的土地约12亿公顷。近20年来，巴西的耕地面积每年递增约1.84%，从3440万公顷扩大到现在的4950万公顷，但仍只占到其国土面积的6%，人均约0.3公顷（4.7亩）。如果巴西的资源得到充分利用，那么世界的粮食产量将大幅增长。

    阿根廷人口稀少，其草地面积广阔且多为平三角洲地带，土地中只有一小部分施用了化肥、杀虫剂和除草剂。只要有广阔的出口前景，这些草地同样可以转变为粮食生产基地。目前，阿根廷的粮食投入水平极低，产量水平也较低，1990—1995年年均产量仅为2.76吨/公顷，而同期美国的年均产量则是4.84吨/公顷。即使是在目前的低产量水平之上，阿根廷草地的生产潜力也是巨大的。

              六、   我国未来30年粮食供求分析

    中国科学院农业研究中心首席科学家黄季琨在《面向2030年的粮食安全》主题报告上阐述入下观点：在未来的二、三十年内，中国不会出现严重的粮食安全问题。

   “未来30年中国的粮食需求将稳定在5亿吨左右。”报告预计，中国对稻谷、小麦和玉米的总需要量将会从1974年的4.25亿吨增加到2010年的4.86亿吨和2020年的5.12亿吨；同时，中国谷物的总需求量将在2020年以后出现平缓乃至略有下降，到2030年总需求量可能要下降到5.07亿吨。

    在供给方面，报告预计到2020年，稻谷、小麦和玉米的总产量将从2003年的3.63亿吨增加到2020年的4.91亿吨。达到最高水平。2020年至2030年间将会缓慢下降，预计2030年三大谷物的生产量约为4.87亿吨。

未来30年内，中国将能达到95%的粮食自给水平，这一水平不会对国家粮食安全构成威胁，更不会对国家安全造成威胁。报告认为，中国能确保未来粮食安全的主要方式是：大力提高农业科技投入；提高农业水的使用效率；加大扶贫力度。报告特别建言，政府应该把粮食安全的重点放在大米和小麦这两种主要的粮食作物上，从强调“粮食安全”向强调“口粮安全”转变，对饲料粮应适当放开。

                七、   关于我国粮食安全成本的问题

    从成本承担主体看，粮食安全成本可分为社会成本和政府支出成本两种。社会成本指除了政府以外所有的行为主体为维持粮食安全而付出的代价；政府支出成本则是由政府为实现粮食安全政策目标所付出的代价，包括政府为保障粮食安全而投入在粮食生产、流通、分配及消费等方面的经济支出。长期以来，我国政府为保证国家粮食安全付出了巨大的代价。其中，政府财政支农支出中，用于粮食的支出以及国有粮食企业各项补贴两个方面占了绝大部分。近些年来，随着我国对粮食安全问题的重视，粮食安全成本的增长超过了GDP的增长。

    因此，如何合理地确定我国粮食安全的水平和程度，适当降低粮食安全的成本，将目前部分用于粮食生产和流通领域的支出用于对粮食生产资源（如提高农业水效率、减少水资源浪费等）的保护上，将是一项值得重视的工作。

    为此对相关粮食安全成本方面，要切实注意处理好以下几个方面的问题：

  1.如何在发展经济的同时有效地保护好耕地。如：合理地开发好后备耕地；适当减少化肥的施用量；建立起完善的土地产权制度，明晰土地关系，以增加农民对粮食生产的投入，提高土地持续生产能力；加强对环境保护和土地资源的保护等。

  2.重点投入，做好水资源的利用和保护。目前，水是制约我国未来粮食安全的主要因素。因此，做好水资源的利用和保护，加强水利工程设施的建设和维护，对未来粮食安全起着举足轻重的作用。

  3.确定合理的粮食政策，保护和调动农民种粮的积极性。一方面，政府应加大对农业科技的投入；另一方面，应制定合理的价格政策，特别是合理的比价政策，更多地运用市场机制进行调节，最终实现由市场供求决定的生产和价格。

  4.坚持“大粮食”观念，依靠科技进步，实现粮食结构的调整，化解粮食供求结构矛盾，提高农民种粮的收入。

  5.加强粮食的对外贸易与合作，充分利用国际市场来实现粮食的供求平衡。有研究表明，国际市场的粮食产量波动，总体而言要小于国内市场，这有利于更好地实现国内粮食的余缺调节，保证我国粮食安全。

  6.完善粮食市场体系，建立全国统一的粮食市场体系，并早日实现与国际粮食市场的接轨。首先，应加强对粮食市场的信息化建设。完善的粮食市场信息体系有利于消除生产的盲目性，也是形成粮食合理价格以及消费者获得最经济食物的前提；其次，应建立粮食市场的有效竞争机制；另外，要建立与国际市场相一致的粮食品质标准和检疫标准，扩大粮食的进出口数量，经济而有效地利用国际国内两个市场实现我国的粮食安全。

  7.建立合理的粮食储备制度，拥有适度的粮食储备规模，将对调节国内短期的粮食供求总量的不平衡产生积极的影响。到目前为止，我国已经走完了成立储备粮管理机构和建立两级储备粮体系这重要的两步。但也必须看到，目前中央和地方粮食储备在管理上是一个条条（中央储备粮的垂直管理体系）、多个块块（各地方政府管辖的储备粮）。这样条块分割，各行其是，难以协调，使局部调控粮食市场价格的举措失去作用或达不到预期目的。作为国家粮食行政主管理部门的国家粮食局，由于手中没有粮权，目前也没有调控各地粮食市场价格的能力，更不要说对全国粮食市场的宏观调控了。这样一来，中央和地方政府在储备粮的调动和使用上往往很难协调统一，步调一致；各相邻的地方政府之间更难在行动上保持协调和相互配合。如果出现问题，中央储备粮和地方储备粮之间，各地的地方储备粮之间不仅很难形成合力，而且还很可能相互抵消一部分抗御风险的能力。

    因此，在中央储备粮管理体系建立和地方储备粮达到一定规模这两步完成以后，第三步就是要建立中央储备粮和地方储备粮的统一协调管理机制，完善国家储备粮管理体系，使储备粮的计划、管理和使用都在国家的统一掌握之中。国家和地方政府、储备粮管理公司要拿出一部分资金，进行粮食储藏技术研究，使粮食在储藏过程中减少虫霉损耗，尽可能地保质保鲜，减少化学药剂用量，防止有毒有害物质污染，实现粮食储藏的低成本、低消耗和低污染，保证粮食的高质量、高营养，使储粮企业获得效益。