行政许可立法中的信赖保护原则 方 正 信赖保护原则的精髓解说 信赖保护原则起 源于早期 的“不准翻供”原 则， 二战以后在世界许多国家行政法治实践 中提到广 泛认可和运用。其中德国对信赖保护原则的贯彻最 为到位 ，因而该 国又被称为信赖保护原则的母 国。 信赖保护的内涵何在？ 德国学者何意志这样概括 ：“撤销违法行政为 必须区分负担性和授益性行政行为，对于违法的负 担性行政行 为，在其相对人 已经不可诉请撤 回之 后 ，行政机 关仍得全部或一部分撤销之 。但对于确 认权利或法律利益的行政行为原 则上不可以撤销 ， 这 是 因为 受益人 对 此行 政行 为 的信 赖 应 受到保 护”。何氏还进一步强调：“在这种情况下 ‘信赖保 护 ’原则高于‘法律优先原则’”。 人们日渐注意到，因政府行为具有确定力、拘 束力和执行力，行政决定一旦作出，法律要求相对 人对此 予以信任和依赖 。基于这种信赖 因素 的存 在 ，法律也理应充分认可并保护相对人基 于其信赖 所生之利益，禁止政府行为以任何借 口任意变更既 有行政决定甚至反复常，哪怕是“有错必纠”也应予 以必要的限制。基于这一考虑，行政机关自我纠正 错误 ，主要 限于以课 以义务 为内容的违 法行政行 为 方面，在此领域 ，即使相对人 已逾行政复议或者行 政诉令期限，行政机关仍可随时撤销这类违法行政 行为 ；但在授 益性行政行 为方面 ，信赖保护原则取 代法律优先原则而居 于主导地位 ，因此对于违法的 授益性行政行为，尤其违法原因可归责于行政机关 的情况下，应当首先着眼于保护受益相对人权利或 者利益，行政机关原则上不得径行撤销。如确实出 于明显重大公共利益需要 而收 回该权利或者利益 ， 也必须给予受益相对人充分补偿 ，以免让相对人承 担政府自身违法的责任。 简言之 ，信赖保护原则适用于存在违法授益性 行政行为的场合 ，处理方式以维持现状为原则 ，以 特别事由撤销并予以充分补偿为例外，以体现特定 领域侧重保护私益的要求。 信赖保护原则的形成 ，既是从形式法治走 向实 质法治的需要，也是民主与法治相互渗透交融的结 果 。通过保护相对人的信赖利益 ，实现公权与私权 的理性平衡 ，促进社会秩序和经济秩序 的稳定。反 观我国的行政管理实践，与信赖保护原则的要求尚 有相当大的差距。 比如，某著名景点的政府部 门一度违法审批大 量违法建设，直至有关国际组织出面交涉，行政机 关又一纸命令拆除了这些早就发 了“准生证”的建 筑，业主损失惨重。又如，每当某一行政管理领域违 法现 象猖獗 、社会反响强烈 的关头，政府就要 开展 一场轰轰烈烈“严打整治”运动。 在此领域 内从事生产经营活动的相对人，不论 是否 已经获得有关部门的行政许可 ，也不论是违 法 还是守法，要 么全部重新审核发证，要 么一律予以 取缔。政策制度 可以朝令 夕改，具体行政行 为当然 也没有多少信赖可言，随之而来的是社会经济资源 的大量浪费和相对人合法权益的严重损害。长此以 住 ，不仅行政法治的 目标难以实现 ，社会 公众也会 丧失基本的安全感。 行政许可立法体现信赖保护原则的模式选择 行政许 可属于授益性行政行为 ，理应受信赖保 护原则的约束。在对待行政机关违法作出的行政许 可决定 时，显然应 当以一般 不撤销 为原则 ，以 因公 共利益特别需要而个别撤销为例外。笔者无从得知 行政复议法草案有关条文的具体内容，但是，如果 仅仅是 以一般撤销为原则 ，以避免公共利益重 大危 害或者私益重大损害而不撤销为例外，尚不能说已 经真正贯彻 了信赖保护原则。这样一种以撤销为原 则、以不撤销为例外的规定，与其说在一定程序上 反 映了信赖保护原则，还 不如说重在承继传统的有 错 必纠观念 ，因为信 赖保 护原则侧 重于私益的保 护，而有错必纠观念与以往的法律优先原则一样， 强调的是无条件地维护公共利益。 在我们这样一个具有特殊历史背景的国家，如 果过于绝对地强调公 共利益 ，必将 导致对个人利益 的某种漠视。 按照这个思路构筑行政许 可制度 ，（下转25页