银行破产，谁来立法？

顾则徐

有媒体报道，银监会副主席阎庆民在“北大经济国富论坛”上表示，银监会正在酝酿加快推出银行破产条例。企业应该有破产，银行是企业，理应也有破产。但是，银行破产问题涉及几乎所有人的切身利益，而该利益对于储户来说属于重大甚至致命利益，相关的破产立法必须特别谨慎、公开、公正、革新。

中国早在1986年就颁布《破产法（试行）》，自1988年11月正式试行。《破产法（试行）》中“企业”包括银行，但第3条不予宣告破产之第二款规定：“公用企业和与国计民生有重大关系的企业，政府有关部门给予资助或者采取其他措施帮助清偿债务的。”该款当以保守态度对待，就成了银行不破产条款；当以改革态度对待，则就是银行可以破产条款，但政府应该承担相应债务赔付责任。事实是之后一直采取了保守态度。2006年8月通过、2007年6月1日施行的《破产法》明确规定了商业银行破产，相应的规定为第134条、第2条。但是，由于规定国务院金融监督管理机构才有资格出面提出破产清算，当该机构采取保守态度，则等于银行不能破产。

总之，中国并非没有银行破产法律，在现有法律下，完全取决于政府是采取保守态度还是改革态度。自1988年11月《破产法（试行）》正式有效至今，事实上并无一家银行破产，甚至连一家农村信用社也没有正式破产过。正在酝酿的银行破产条例如果继续给予保守态度空间，很可能会由于害怕金融风潮而形同废纸。

由于《破产法》第134条第二款规定“金融机构实施破产的，国务院可以依据本法和其他有关法律的规定制定实施办法”，等于授予了国务院进行相应具体立法的权力，因此，目前酝酿的银行破产条例国务院有权制定。但是，银行破产条例必须避免部门立法的嫌疑，目前由银监会进行酝酿并对公众发言，并不十分妥当。银监会诚然是国务院直属部级机构，但毕竟不等于国务院，仅仅是个具有行业管理利益的部门而已。由国务院直接出面并对公众发言，邀请金融系统以外人士和法律专业人士参与立法和提供意见，才是更恰当的。

银行破产中最关键的问题之一是如何向作为债权人的储户进行赔付，其最主要的社会风险也正在这个环节。诚然，作为储户当选择一家银行时，在市场经济之下，理应预见可能发生由于银行倒闭而不能收回资金的商业风险，但是，储户也有努力收回自己资金的权利，即使法律不赋予这种权利，任何人也无法消除储户试图收回资金的心理。因而，银行破产很可能导致发生社会性金融风潮，这是社会和政府的最大风险所在。风险是大是小，涉及因素很多，但相关立法的公开、公正则是基本前提。

法律诚然要求人们遵守，但遵守法律与内心是否认可法律是合理的、理应遵守的，这是两回事情。立法公开、公正，则能使人们最大化从内心接受和服从法律；当人们认为立法不公开、不公正，比如认为银行破产条例属于部门立法，银行破产赔付时照顾、保护的是政府和银行利益时，即使实际赔付已经符合国际通例，在储户失去一定数量资金时，其无法接受的疯狂也将难以自控。银行破产条例的制定，必须预见这一风险。

2014/1/10

发表于2014/1/11《南方都市报》。