在审理公民代理合同纠纷案件中

应当正确解决六个基本问题

随着我国改革开放的大门越开越大，市场经济呈现出多元化、便利化、自由化的发展趋势。国务院“放管服”降低了市场准入门槛，实施事后监管，激发了市场主体活力。为大众创业万众创新，扩大内需拉动经济增长，创造了良好的营商环境。

目前，公民代理已经成为法律服务市场的主体；公民代理已经成为法律服务市场必要的补充；公民代理，为打不起官司的当事人带来了诉求希望。由于法律服务消费者的消费层次、消费能力、信赖程度不同，选择提供法律服务的对象和方式也不同，公民代理，已经成为是大众消费的首选。

当下，公民代理受到限制、公民代理受到歧视的问题十分普遍十分突出，应当引起全社会的重视。公民代理受到歧视的问题，主要表现在两个方面：第一个方面，是提高公民代理准入的门槛。在代理实践中，社区对当事人委托的公民代理不予推荐；法院对其他工作人员代理限定为有劳动关系的工作人员；司法机关退休的工作人员限制从事法律事务代理活动的年限；司空见惯。第二个方面，公民代理，有偿劳务是否支持，认识不一。人民法院、仲裁委没有统一的标准，同案不同裁判的案件时有发生，已经成为法律服务市场的热点话题。

那么，如何破解这些课题呢？正是基于这个原因，本文做如现，意在：支持我国经济高质量的发展；树立人民法院、仲裁委的公信力；开发利用法律服务资源；满足广大消费者需要。

第一个问题 关于公民代理的法律定位和选择权的行使。所谓的公民代理，是指当事人委托近亲属或者朋友（刑事案件）或者其他工作人员，接受社区或者单位或者社团组织推荐的人员，为当事人办理法律事务的行为。中国，是人情社会。当事人委托近亲属或者朋友代理，是基于一种情感（亲情、友情）；当事人委托其他工作人员，是当事人对某个其他工作人员的人格、能力、魅力的一种信赖；社区或者单位或者社团组织推荐的人员，是基于一种社会责任；委托谁？由当事人与代理人，双向选择，意思自治。这是，当事人双方的权利，任何第三方无权干预。

第二个问题 关于公民代理合同和法律调整的适用范围。

所谓的公民代理合同，是指当事人与公民代理人之间，就代理法律事务明确双方权利义务的一种协议。委托合同，是非要式合同，是否有偿由双方当事人协议。授权委托，是委托合同的组成部分，是受托人代为当事人办理法律事务的权利凭证，受《民法典》和《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》、《民事诉讼法》、《国家赔偿法》等法律保护，不属于《律师法》调整的范围，任何第三方无权干预。我国人口多，底子薄，靠执业律师远远满足不了14亿人民群众的法律消费需求，这就是中国的国情。为此，在顶层设计上，保留了公民代理，这种非执业而又具有办理专业法律事务能力的人群。

第三个问题 关于公民代理合同的性质和法律服务合同的区别。公民代理合同，属于劳务性质的合同，是由具有专业法律知识、技能的人士提供的非执业的劳务，收取的是劳务费。而法律服务合同，是由律师事务所、法律事务所指派执业律师、执业法律工作者，为当事人提供的专业法律服务，收取的是服务费。二者的主要区别在于：身份不同，公民代理，是以公民身份实施非执业行为；律师、法律工作者代理，是以其职业身份实施执业行为。

第四个问题 关于公民代理合同的效力认定和法律适用规则。在《民法典》尚未生效之前，有《律师法》第十三条规定：“没有取得律师执业证书的人员，不得以律师名义从事法律服务业务；除法律另有规定外，不得从事诉讼代理或者辩护业务”。还有《最高人民法院关于公民代理合同中给付报酬约定的效力问题的答复》（[ 2010]民一他字第16号），作为最高人民法院三类内部文件，作出不予支持的规定，对于个案具有指导意义。又有《司法部关于公民个人未经批准不得从事有偿法律服务的批复》（司发函(1993) 340号）以及《司法部、国家工商行政管理局关于进一步加强法律服务管理有关问题的通知》（［1992］062号）等文件，是行政机关的内部文件，对执业律师、法律工作者具有指导意义，属于行政规章。

那么，公民代理合同是否有效？劳动报酬能否得到支持？由于受行业管理规定的影响，与主审人自由裁量权的行使有关，存在两种不同的意见。一种意见认为，委托合同是非要式合同，合同的内容不违反法律、法规禁止性、强制性的规定，应当认定有效。行业管理机关的执业规定，是对执业律师、法律工作者的规定，不是对公民代理的规定，对公民代理行为没有约束力。《合同法》是上位法，没有对公民代理委托合同中劳动报酬作出禁止性、强制性的规定，应当认定有效。而行业管理机关对公民代理的禁止性规定，是对律师、法律工作者执业上的规定，这一规定，是下位法，不是人民法院审判、仲裁委裁决的法律依据。另一种意见认为，法律服务合同，是要式合同，必须经过行政批准；必须按行政批准的收费标准收费；公民代理虽然可以，有偿劳务应当禁止。因此，应当认定委托合同无效，请求支付劳动报酬，不予支持。

第五个问题 关于公民代理权的确认和劳动报酬的保护。按《宪法》规定，公民享有参与社会活动的权利。根据《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》、《民事诉讼法》等法律的相关规定，公民享有代理权利。《最高人民法院关于适用<<font face="宋体">中华人民共和国合同法>若干问题的解释（一）》(法释[1999]19号) 第4条规定“《合同法》实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据”，公民代理合同是合同案件，应当适用全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规，不能以司法部、国家工商行政管理局的行政规章为依据。根据《民法典》第六条规定：“民事主体从事民事活动,应当遵循公平原则,合理确定各方的权利和义务”。和《民法典》第九百二十八条规定：“受托人完成委托事务的,委托人应当按照约定向其支付报酬。”的规定，公民代理权的确认和劳动报酬的保护。

众所周知，努力让人民群众在每一个司法案件中，都能感受到公平正义，这是司法目标。如何实现这一司法目标？那就是：让每一个司法案件的法律效果和社会效果相统一。什么是法律效果？法律效果=程序合法+适用法律正确。主要体现在：诉前，诉讼风险提示，履行告知义务；方便当事人登记立案；线上启动线下对接。诉中，举证、质证平等保护，辩法释理，公开认证。诉后，答疑解惑，胜败皆明；定纷止争，案结事了。

人民法院，作为司法机关；仲裁委员会，作为准司法组织，裁判、裁决是其基本职能。因而，裁判、裁决具有权威性。由于为社会服务，为经济发展服务，是人民法院，仲裁委员会的社会责任。所以裁判、裁决的社会效果如何，关系到人民法院，仲裁委员会的公信力。那么，怎样判断社会效果呢？那就是:裁判、裁决符合社会公共利益；违背社会公共利益的裁判、裁决必须依法撤销。

第六个问题 关于公民代理合同纠纷案件，是否违背社会公共利益的认定标准。所谓的社会公共利益，是指全体社会成员无差别非歧视的共同利益。社会公共利益，是由社会公德（公序良俗）、社会福祉（国民待遇）、社会秩序（政治秩序，经济秩序）组成。社会公共利益，由人大、政府、司法机关来维护，接受人民群众的监督。为此，国务院作出【2018】第698号令《关于修改和废止部分行政法规的决定》中指出：“为了依法推进放管服的改革，对制约，新产业、新业务、新模式涉及的行政法规进行清理，创造良好的营商环境，激发市场主体活力。”。最高人民法院法【2020】158号关于认真学习贯彻《中华人民共和国民法典》的通知中指出：“全面清理工作，确保与民法典精神、规定保持一致。”。对此国务院【2022】第752号令《关于进一步修改和废止部分行政法规的决定》中指出：“为了激发市场主体活力，与民法典和原则不一致的行政法规进行清理，做好与新出台的《信访工作条例》衔接工作。”。按《民事诉讼法》第二百五十八条第二款规定：“人民法院认为该裁决违背社会公共利益的，应当裁定撤销。”。按《仲裁法》第五十八条第三款规定：“人民法院认为该裁决违背社会公共利益的，应当裁定撤销。”。

那么，怎样认定违背社会公共利益呢？应当从三个方面认定：

一是社会公德的认定。社会公德，是人民群众约定俗成的道德规范，是受国家保护的。例如：老有所为，国家鼓励具有专业特长的老年人，退休以后参加社会活动，所获得的劳动报酬应当给予保护。不尊重老年人为社会的付出，违背社会公德。海纳百川有容乃大，中国是法治国家、法治社会、法治市场，司法机关成立人民专业调解委员会，面向社会吸纳了一批司法机关退休人员担任人民调解员，并支付一定的劳动报酬，无可厚非。那么，还有一大批司法机关退休人员作为自由职业者，受当事人委托，代理法律事务，获得劳动报酬，却被议论纷纷，说三道四。这种官办合法、民办非法的示范效应，是对市场经济个体劳动者、自由职业者的否定。违背无差别非歧视的社会共同利益。

二是社会福祉的认定。社会福祉，是国家确保全体社会成员无差别非歧视的给予国民待遇。例如：国家鼓励诚实劳动。劳动光荣，勤劳致富；按劳取酬，同工同酬；这是社会主义社会的分配原则。在为当事人办理法律事务中，提供专业执业法律服务者，可以收取服务费；而提供专业非执业法律事务劳务者，却不可以收取劳动报酬；违反法律面前人人平等的原则，违反权利义务相一致的原则。同工不同酬，是天下不公，是双重标准，歧视待遇，违背社会福祉。

三是社会秩序的认定。主要在两个方面：在政治秩序方面，为人民服务，为人民群众谋利益，是党的宗旨和使命。人民群众对美好生活的向往，就是我们党的奋斗目标。精准扶贫，就是我们党的任务。司法机关工作人员，也是工薪阶层，不是中产阶级，退休三年后，发挥余热、利用法律专业技能和司法实践经验，接受当事人的委托，办理非执业化法律事务，获得劳动报酬，用于自我养老补贴家庭生活，是在为党和政府分忧、减轻社会负担，并不存在违纪问题，符合党的政策国家法律的规定。对这一特殊群体进行限制，是对法律服务资源的浪费，是一种双重标准，歧视待遇，违背社会秩序。在经济秩序方面，市场经济，是资源配置的经济；市场经济，是多元化、便利化、自由化的经济；市场经济，是等价交换，公平竞争的经济。那种公民代理准许，获得劳动报酬禁止，是一种双重标准，歧视待遇，既破坏营商环境，又违背社会经济秩序。

综上所述，在审理公民代理合同纠纷案件中，正确解决好上述六个基本问题，就能统一裁判、裁决标准；就能杜绝同案不同裁的问题；就能提升人民法院、仲裁委的公信力；就能实现法律效果和社会效果相统一。

作者：王久毅

2022年7月25日