《每周政策献言》第十一期

政府强制拆迁何时了

一、事件回放

2005年，浙江余姚市政府因规划建设兰墅大桥和兰墅公园，大范围征地，朱利峰家住房被列入拆迁范围。余姚市政府单方确定补偿价为2110元/平米（其中300元是提前搬迁奖），由于该房周边商业用房可卖到1.6万元/平米，朱拒不接受政府补偿价格。05年8月2日，余姚市规划局对朱下达行政处罚决定书，认定其200平米房子是违法建筑，责令在8月5前拆除。一周后，余姚市政府组织有关部门、街道工作人员等数百人，将包括朱家6间房在内的近千平米房屋强行拆除。

2006年6月14日，朱利峰向余姚市法院起诉余姚市建设市容环境综合整治办公室的强拆行为违法。市法院判定市政府“参照规章并无不当”，强拆行为合法。此案上诉到宁波市中级法院，中院最终认定政府无权组织强拆，终审判决余姚市政府败诉。此案开创了全国先河，被国内法学界称为“里程碑式”的判决。

二、相关事件

　　2004年河南许昌公路局家属院内发生强拆事件。在未与被迁户协商好赔偿的情况下，5月20日7时，该市魏都区拆迁办、许昌恒达房地产有限公司和两名公安人员带领治安巡逻队员及恒达房地产公司从社会上招聘的保安员50多名，身穿迷彩服，头戴钢盔，手持警棍，到该局家属院进行强制拆迁。

2005年湖南嘉禾县发生强制拆迁“株连”事件。该县为启动占地189亩的珠泉商贸城项目，县委、县政府以超常规手段强制拆迁，提出的口号是“谁不顾嘉禾的面子，谁就被摘帽子；谁工作通不开面子，谁就要换位子”、“谁影响嘉禾发展一阵子，我就影响他一辈子”。

自2003年以来，全国范围内的城市拆迁工作进入一个高潮，一些地方因政府强制拆迁引发的矛盾和纠纷越来越引起社会关注。

三、政策分析者述评

评述一：有关强制拆迁的现行法律法规存在缺陷

强制拆迁主要依据是《城市房屋拆迁管理条例》，有专家认为，该《条例》最大问题是行政干预过多，有关强制拆迁的规定本身严重违背《宪法》及《立法法》。比如《条例》第16条规定，“当拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿协议时由行政机关裁决”；第17条规定，“在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的实施强制拆迁”。上述规定的问题在于：一是以行政裁决的形式强制干预了民事主体之间合同订立，代替了民事法律关系中合同当事人对各自权利的意思表达；二是以行政法规涉及公民私有财产所有权的强制性处置。人们特别是被拆迁人纷纷质疑城市房屋拆迁制度的合法性，并进而提出城市房屋拆迁制度的合宪性审查要求。

我们认为，拆迁补偿协议实质是民事财产关系的调整，属于民事基本制度中的合同法律关系对当事人双方权利、义务的规定。因此，各级行政机关应遵循《立法法》对民事基本制度的立法规制，即根本无权调整基本民事权利也就是公民的财产权利，不能以制定行政法规的形式干预合同的订立或者对私有财产所有权进行强制性处置。

2、政府在组织拆迁过程中行为失当

强制拆迁是公法行为，公权介入私权要有充足的理由。但个别地方领导片面追求政绩、树立所谓的形象，在旧城改造和房屋拆迁工作时不顾法律法规，不顾客观实际，不讲求实效，实际操作中屡屡出现行为失当：一是职能“错位”，有些地方的拆迁办公室既是行政机构，又是拆迁人，既当运动员又当裁判员；二是职能“越位”，一些地方政府为追求城市发展速度而忽视法定程序，滥用拆迁行政许可权，导致违法拆迁，一些拆迁主管部门对被拆迁房屋、附属建筑、临时建筑、违法建筑认定的随意性很大，透明度不够；三是职能“缺位”，一些地方政府在组织拆迁听证、监督中介机构公正评估等方面少有积极作为，拆迁裁决程序缺乏公开、公正，一些地方政府不顾当地经济实力，盲目扩大建设规模，由于资金匮乏造成拆迁安置方案不落实；四是一些拆迁主管部门不依法行政，工作方法不当，行为粗暴，擅用强制措施。

四、政策献言

1、严格区别商业拆迁和为公共利益的征收。我国《宪法》规定，根据公共利益的需要政府有权征收土地，《物权法（草案）》不断修改完善的过程中也加入了征收与拆迁的内容，规定为公共利益的需要，政府可以依法征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其它不动产，并对征收补偿的原则和内容做了规定。上述法律规定告诉我们，只有在为了公共利益的情况下，政府才能够以“征收”的方式对“土地、房屋、不动产”等进行强制性处置，而且还要对被征收人给予补偿，对商业拆迁涉及的房屋，政府并没有强制性处置的权利。略有遗憾的是《物权法（草案）》对“公共利益”没有加以明确界定，但愿继续审议修改时能弥补这个缺陷。建议各级政府及有关部门在实践中应严格区分为公共利益的征收和商业拆迁，不得任意扩大“公共利益”的概念而侵害公民财产权利。

2、全面审查清理有关拆迁的行政法规。目前，房屋拆迁制度在法律层面并没有依据，最高层级仅限于行政法规。在2001年国务院发布实施的新的《城市房屋拆迁管理条例》之外，各地还有一些形式各异的《办法》。《城市房屋拆迁管理条例》的制定有其时间和条件等方面的局限，各地的办法则有着这样那样的不规范，建议对这些法规和办法进行全面的审核和清理，条件成熟时可考虑在《物权法》的基础上制定《拆迁法》，制定新的法律依据应注意如下问题：立法思路应当从优先行政效率转变到优先保护被拆迁人的合法权益；充分保护被拆迁人的知情权和拆迁决策参与权；区分符合“公共利益的征收”和“一般商业利益的拆迁”；规范拆迁过程中的政府行为；将农村拆迁列入法律法规的规范范畴，使得广大农村地区的拆迁也能有法可依。

3、严格依法行政。拆迁活动中，政府不宜过多依赖公权力，可以依托中介的作用，由第三方来进行估价、提供法律服务与指导等。国外也有为公共利益而征收土地或因旧城改造而拆除房屋的情况，但这些房屋拆除活动中，政府并不积极介入，而完全以平等的买卖关系处理，将之视作一种完全的民事行为。建议各级政府在管理和解决拆迁问题的过程中要严格依法行政，限制行政行为的界限，防止权力的滥用。

4、逐步建立健全协商对话机制解决拆迁中的问题。旧城改造、危房拆除的决策，关系到民众的切身利益，理当鼓励公民积极参与和广泛征求利益相关人的意见，而不是将他们拒之门外，或者将这一决策视为是地方政府与开发商两方面的事，更不能片面地站在开发商的立场上无视公民的权利保护。建议各地都要逐步建立健全协商对话机制，引导拆迁关系的各方沟通协商，以解决矛盾冲突。2004年南京市首次实行拆迁社会公示政策，体现了拆迁民主决策的特点。

5、严格规范土地储备行为。土地储备本应储备的是荒地、闲置地，但目前很多地方的做法却与此相悖。各地土地储备中心中不乏以公共利益为由代表政府直接对区域好的地块实行征收、拆迁、出让，获取高额出让收益的，而这些做法又往往侵害到老百姓利益。建议各级政府对此要予以关注，并采取措施加以纠正。

6、提高补偿标准、补贴弱势群体。补偿原则的实质是代表多数人意见的决议、规则、章程和法律，应当受到少数人意愿的制约，这种制约通过社会或国家对缺损权利的补偿来实现。这是现代法治社会的一项重要原则。体现在拆迁政策制定中，政府必须尽可能地保护被拆迁人的利益，还要尽可能地及时给予其合理的利益补偿。如上海市房管局2004年7月公布的《本市城市房屋拆迁最低补偿单价标准》，大幅提高了拆迁补偿；成都市在旧城改造时，着力关注弱势群体利益，出台补贴政策，让他们拆得放心，搬得安心，这些做法值得各地借鉴。

7、完善拆迁的司法救济。现代民主政治中，提倡在实施大多数人的意志时，尽可能多地尊重和保护“少数人”的个体权利，这已成为制度设计或完善民主制度的一项重要内容，于是出现了“救援”、“救济”等具有道德意味或人文精神的政策、举措。司法制度是对人民群众利益保护的最后防线，对待拆迁中发生的不公正现象，建议能够采取更多如司法救济等措施来表现各级政府的积极作为。

（供稿：北京大学公共政策研究所  执笔人：王雅琴 宸心）