一、历史的必然产物

1995年8月29日，第八届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《中华人民共和国体育法》。《体育法》的通过不仅填补了我国立法的一项空白，也标志着中国体育工作开始进入依法行政、依法治体的新阶段。体育法专家于善旭曾参与《体育法》的起草修改和《释义》的编写，并长期从事体育法学方面的研究——

　　背景：1995年10月1日，《中华人民共和国体育法》正式施行。

　　受访人：于善旭（天津体院副院长、体育法专家）

　　记者：《体育法》的制订体现出了什么价值？

　　于善旭：1993年体育深化改革，接下来制订了《全民健身计划纲要》，加上当时我国在世界体育舞台上的表现凝聚了人心，体育事业的蓬勃发展声势浩大，自然会得到国家重视，所以要立法。在经济发展的同时，社会也要发展，社会发展的核心是人，促进人才全面发展，不光是思想道德的培养，还有体质方面的养成。这样的趋势，使体育事业更加受到重视。可以说，体育成了一种生活方式，是提高生活质量的手段。比如最早一周工作六天，后来减少到五天半，再到现在的五天，大量的业余时间就可以进行体育锻炼。

　　记者：《体育法》通过实施之初，有什么不足之处？

　　于善旭：有两个方面。第一，《体育法》的制订很不容易，一共经历了十五六年，仅仅起草就八年。内容上从现在看，有着明显的推进改革和社会化的趋向。还有很多具体的规定，比如体育场地的规划建设、保护、管理，运动员就业优待保障问题。但是毕竟那个年代很多改革思路没有现在这么明确，总体比较粗放，可以说是摸着石头过河。不过有总比没有强，思路不可能一下子那么清晰。这是立法本身存在缺陷。

　　另外就是实施方面。1978年我国逐步推行法治建设，立法执行普遍存在问题，比如《体育法》中有关体育场地的保护就没有很好地执行。再加上体育部门对社会的公平服务管理普遍比较宏观，比赛多活动多，“争光思维”让管理行政公共服务很受限，压力动力不足，没有做到有法可依，有法必依，执法必严，落实中不尽如人意。2005年，刘鹏局长在全国体育局长会议上提出修改《体育法》的任务，1995年通过后的头十年是实施推进，从2005年起就要一边推进一边修改。

　　记者：《体育法》体现出来的优点在哪里？

　　于善旭：虽然有缺点，但也要客观承认它起到的作用，就是确立了体育事业的地位，规定了要发展体育事业。1998年政府机构改革，提出不再保留国家体委，其职能给了体育总会。《体育法》规定体育总会是社会团体，不是行政部门。这么大的国家，体育比较落后，没有行政部门去管，地位会很难保障。但是改革的思路是明确的，有利于改革成果的巩固并推进。就像我们现在已经提出了体育仲裁，这是一种独立的民间解决方式，尽管没有建立起来，但思路还是很超前。《体育法》的通过和实施确立了体育的地位，推动了改革成果，对体育普及化发展起着积极作用。最明显的就是全民健身，全民健身是体育整体发展的基础。正是《体育法》对全民健身加以确认，这是老百姓参与体育活动的权利，是使老百姓受惠的事业，而不是少数人的。2009年推行实施的《全民健身条例》就是《体育法》推进的延续。

　　记者：这对全民体育法治素养的培养和提升有什么作用？

　　于善旭：我国1996年全面普法，一方面宣传教育，一方面通过环境体验，这对整体的制度建设形成了一种氛围。随着历史的推进发展，《体育法》的价值问题形成了一些共识。过去侧重行政管理，现在体育的发展走向了对全民的服务，不断扩大完善巩固体育服务，将体育的核心从管理转到了治理。不再是上对下，而是对话协商交流，形成共同参与的意志，也就是从过去单纯的行政，转换成了对广大公民权利的服务。

　　记者：《体育法》今后的发展方向是什么？

于善旭：第一个就是对《体育法》的修改，民间和网络上有各种说法说要怎么改，其实目前还是研究阶段。遇到的最大问题就是体育事业改革发展宏观思路不是非常清晰。让民间有活力的组织机构发挥作用，向市场放权，推动体育的产业化和社会化，最基本的核心就是国家体育总局、中华全国体育总会和中国奥委会三者的关系，是否要像世界上很多国家那样，独立出来，让社会组织承担起来，中国足协与总局脱钩就是一种尝试。还有就是《体育法》核心的顶层设计很难，没有设计怎么形成法律条文，比如体育纠纷仲裁等方面都要有具体的思路，要做一些实验和试点。我国的体育社团立法也很滞后，草根体育社会组织要有登记管理等。再有就是加强《体育法》的宣传。

二、十余年心血 千百人努力

对于正在蓬勃发展的中国体育来说，体育法的出台无疑如虎添翼，正如国家体委主任伍绍祖所言：中国体育由此进入新的历史时期。

　　体育界设想并草拟体育法，已有十多年历史，早在1980年，当时的国家体委主任王猛就在全国体工会上提出，应“及早拟出中华人民共和国第一部体育法草案”。

　　此后，国家体委有关部门着手收集翻译国内外体育立法和其他立法材料，整理国内有关体育法规，进行了深入细致的准备工作。1986年，李梦华主持国家体委工作时提出“七五”期间制定符合我国国情的体育法。1988年，国家体委成立《体育法》起草领导小组的有关机构，并于一年后拿出初稿，仅到1992年，这部草拟的体育法就已十易其稿，征求了各方意见，而最后提请人大审议通过的草案，则修改了数十次之多。

　　国家体委主任伍绍祖十分重视体育法起草工作，他多次听取汇报，并在全国体工会、主任办公会上主持对其进行多次修改讨论。

可以说，作为体育界的一件大事，广大新老体育工作者对制订体育法，促使其尽早出台倾注了无数心血。　（原载1995年8月30日《中国体育报》，内容有删节）

三、事业快进，体育法岂能掉队

回看1995年八届全国人大十五次常委会通过颁布的《中华人民共和国体育法》，发现其中早已落后于时代和今日体育事业发展的内容，这不是难事。但是，作为新中国第一部规范体育事业的法律，只有当事者们难以忘却当年艰辛复杂的劳动，体育法的时代意义已经被时代局限所湮没。做好体育法的修订工作，务必认真总结20年前立法和20年来执法的实践，得出客观的评价。

　　体育法颁布后没过几年，一位曾长期在国家体委政策法规部门工作的负责人指出，在体育法中有26处“应当”字样，就此认为这部法律难以确保实施中的力度。其实，在体育法中还有多处使用了“必须”的概念。关于“应当”二字作为法律用语，向来存在不同看法。有人认为法律条文中的“应当”等同于“必须”，是强制性规范。也有人认为法律规定中的“应当”不同于“必须”，其含义是“提倡”，不强制排除行为人采取“应当”以外其他选择的合法性。还有人认为“应当”在法律规范中的意义比较复杂，难以用权利义务的概念来表达。我国法律中的“应当”虽然很近似于“必须”，但也只是一种原则性的规定，属于一般性要求，不能和“必须”混为一谈。

　　可见，即使参与起草体育法的专家十分慎重地对待这一严肃工作，但在当时的认识水平和法制观念中，这样一个看似简单的问题并没有也很难达成共识。譬如，20年来，在学校体育方面，体育融入教育、保证体育活动时间、配置场地设施器材、配备合格师资、保障体育教师待遇等，在体育法中都属于“应当”，在教育实践中却一直没有很好解决，至今仍是学校体育一大困惑。

　　法律是人类社会发展过程中的重要成就。几千年来，没有各种法律的约束和保护，今天的社会运行不可想象。不过，法律的滞后有其必然性，许多法律都是面对已经发生的现象做出日后判定的参照标准，以维护社会生活基本状况的稳定，难能对从未有过的社会现象预留假设，因而随实践的演进不断修订和完善法律就成为必须。在国家法制建设当中，体育立法原本不算落后，近年来修改体育法的呼声之所以越来越普遍，正说明体育事业处于快速发展之中。新问题、新矛盾和新办法的尝试都需要给予法律界定，依法建设，依法管理，该打击的要坚决打击，该保护的要有效保护。

　　1995年的体育法带有计划经济和传统体制的明显痕迹，对职业体育、体育文化、体育经济等几乎没有提及，条款中的行为主体大多是“国家”和“政府”，没有对社会多元主体在体育活动中行为提出规范。显然，这样的法律与现实之间已经出现了代沟，纵向上落后于体育事业20年来的大步前行，横向上也与国家其他领域的现实状况和法律规范不协调。法律时常被比作武器，武器落后必有尴尬。

依法治国，包括体育。体育运动正逐渐成为大众的生活方式和身心需求，体育法能够从无到有，也一定能够逐步完善。

——摘自：中体在线2015.9.26作者：李晓洁  曹勇  汪大昭