2004年12月

http://microfinance.bokee.com/313988.html

交流中心/UNDP扶贫小额信贷项目情况简介

从上世纪80年代中期开始，交流中心利用UNDP的援助在国内开展扶贫工作，引进了大量扶贫资金，帮助了部分贫困人口脱贫致富，促进了部分贫困社区的经济和社会发展；同时，利用国际经验试验和示范了一系列新的扶贫方式，特别是扶贫小额信贷项目，促进了我国扶贫工作的调整和改进。

（此文发表于《国际经济合作》杂志）

一、 利用国际援助，引进大量扶贫资金

交流中心做为政府授权的UNDP项目政府执行机构和与国际民间组织合作的协调单位，从上世纪80年代中期开始利用外援开展了大量的扶贫项目，最直接的成就是引进了大量外援扶贫资金。到目前为止，项目的资金超过2500万美元，扶持贫困人口超过20万。这些项目涉及到基础设施建设、农牧渔林业、乡镇企业、教育、卫生等扶贫工作的各个领域。这些项目不仅帮助部分贫困人口脱贫致富，而且促进了当地社会和经济的发展。其中有许多很成功的案例。

人畜饮水困难是贫困地区普遍面临的一个问题，是贫困人口的最基本的需求之一。交流中心利用UNDP和国际民间组织援助在河北、山东、四川等地开展了一批人畜饮水项目。其中包括利用德国民间组织援助，帮助四川广安县修建了一个自来水厂，解决了一大批城乡人口的吃水问题。在山东沂蒙山区的一个村庄，祖祖辈辈喝的都是苦井水。当UNDP的打井项目喷出甘甜的清水时，村里的老大娘激动地高喊"共产党万岁！"

规模经营和发展乡镇企业，是贫困地区发展的出路之一。河南信阳是大别山区的一个贫困县，由于自然和历史的原因，那里始终发展落后，但是当地有丰富的茶叶资源，信阳毛尖曾经是我国四大名茶之一。但由于加工落后，品质下降，销量和产值都受到影响。交流中心和UNDP根据当地的特点，帮助信阳县建立了一个茶叶加工厂，引进了浙江先进的茶叶加工工艺和设备，提高了茶叶的档次。项目投产后的当年就让信阳毛尖在全国评比中获金奖第一名。加工量和销售量都大幅度增长，带动了一大批茶农脱贫致富。

调整产业结构和改良品种也是贫困地区农业发展的重要任务。交流中心在这个领域的项目也有很大的成就。比如西北旱地农业项目，帮助西北省份开发推广了一大批适应当地环境的高产农业生产方式和优良品种。贵州是我国最贫困的省份之一，UNDP贵州草地农业项目，引进国外技术和管理，建立了畜牧业发展的试验示范基地，促进了贵州农业结构的调整，改善了生态环境，带动了贫困人口收入的增加。

另外还有大量的社会发展领域的项目也取得很大成就。比如，92年华东水灾后，交流中心通过UNDP筹集了将近800万美元的灾后重建资金，用于3省20多个县200百多个学校、卫生院和乡镇企业的重建，并帮助安徽省建立减灾的GIS系统。

二、 利用国际援助，积极探索扶贫工作新途径

外援项目虽然引进了一些资金，但与国内扶贫资金的数量相比是微不足道。国际援助项目的另一个特殊重要的作用是引进国际先进的方法和经验，促进我国扶贫工作的改进和完善。交流中心的扶贫项目始终和国家扶贫战略保持一致，并为新的扶贫战略作了前瞻性试验和示范工作。我国扶贫工作经历了几个发展阶段，各阶段的战略和主题有所不同。

1986年以前，我国农村普遍贫困，扶贫工作没有作为一项单列的政府工作开展。扶贫是救济式的。

1986年，贫困问题集中在老少边穷地区，国家成立贫困地区经济开发领导小组，并把扶贫作为战略工作开展，号召全社会参与。扶贫战略是发展贫困地区的经济和社会事业。

从1986年到1990年期间，我们与UNDP合作，开展了一大批帮助贫困地区经济和社会发展的项目，例如人畜饮水、畜牧业良种繁育、乡镇企业等等，有些项目起到了龙头产业的作用，带动了当地经济发展和贫困户脱贫。

在此阶段，交流中心还接受国家委托，负责协调与国际民间机构的合作，并把合作重点放在扶贫领域。民间组织项目强调直接扶贫到户，突出参与式发展模式，这为交流中心后来能超前开展参与式的扶贫项目提供了经验和理论准备。

此外，交流中心还利用UNDP援款的回收资金扶持了一些贫困地区的乡镇企业。

进入1990年代，扶贫工作取得很大成效，中国的贫困状况也发生了一些变化，贫困人口主要分布在偏远的深山区，原来大批连片的贫困现象已经缓解，区域发展战略对贫困人口的扶持效果有所递减，需要探索新的扶贫方法推动扶贫工作继续深入。1992年10月，UNDP和世界银行等机构资助扶贫办举办了扶贫国际研讨会。会上介绍了许多国外成功的经验，为后来的扶贫战略调整提供了参考。同时，交流中心举办了一次国际民间组织合作研讨会，会上邀请国外民间机构介绍了他们的经验和方法。在会上，交流中心提出了一套社区参与式扶贫的项目方案，得到许多民间机构的赞同，并得到UNDP的支持。

会后，交流中心和UNDP很快设计了一个扶贫和可持续发展方案，并于1993年底开始在外交部扶持的云南省金平、麻栗坡县开始实施。随后在包括四川仪陇县在内的全国16个省、自治区的48个贫困县开展了试验。这个方案的目标是试验、示范综合性、参与式、可持续的扶贫方式，并在国内推广。其中"综合性"强调贫困是综合因素造成的，要综合治理，因此项目的内容包括小额信贷、参与式乡村规划、生态农业推广、功能扫盲、卫生保健等许多方面；"参与式"强调贫困农户和当地居民最清楚他们的需求、资源和市场，也最有权力参与设计和实施项目并成为项目的主体，项目要求直接扶持到户，强调自下而上的工作方式，而不是自上而下的行政命令；"可持续"包括两个层次的含义，一个是在项目设计的时候，不能只顾眼前利益，要考虑到资源和生态环境，要有可持续发展的眼光，另一个层面是指要让项目探索的成功模式和经验制度化、机构化，保证项目工作的可持续开展。

这些宗旨都体现了新的扶贫工作的需要，符合了8-7扶贫攻坚计划的精神——就是扶贫到户。经过几年的项目实施，上述扶贫方案取得了很大的成效，探索和推广了一系列有效的扶贫方法，比如小额信贷、科技扶贫等等。通过项目的实施，10万多贫困户直接受益，其中绝大部分改善了生活。交流中心的这个项目得到当地政府和农户的欢迎，得到国内和国际机构的关注与赞扬。

在此期间，我们还为国务院扶贫办提供了一个贫困地区干部培训项目，建立了一个国家级培训中心和3个区域分中心，培训了大量扶贫领域的干部。

城市贫困是1990年代随着下岗工人增加而出现的新的贫困现象。交流中心1998年开始，与全国妇联合作，利用UNDP和澳大利亚政府援助，在天津市开展了帮助下岗女工再就业的城市扶贫项目。项目内容包括建立下岗女工再就业"小企业孵化器"和城市小额信贷。这是国内第一个有规模地在大城市针对下岗女工的扶贫小额信贷项目，意义非常重大。目前已经有1200多下岗女工接受了贷款，从事各种形式的自我就业项目；有40多家小企业在"孵化器"内开办，并逐渐成长壮大。

进入21世纪，我国的扶贫工作又进入新的发展阶段。交流中心在以往项目中的试验，为新世纪扶贫工作的开展提供了先导性探索。新世纪扶贫工作纲要强调扶贫要更有针对性，要求扶贫资金落实到村到户，而且项目的设计要用参与的方式自下而上地进行。

2001年，为帮助国家制定新世纪扶贫战略，交流中心和UNDP为国务院扶贫办提供了一个研究项目，内容包括制定新的贫困标准、设计参与式村级规划的程序和编制操作手册并培训工作人员、设计和建立扶贫信息管理系统、研究特殊人群的扶贫政策等等。其中一些成果已经应用到扶贫工作当中。

总之，交流中心利用外援扶贫，始终保持着时代的先进性，为我国的扶贫工作起了很大的促进作用。我们特别要提到的是小额信贷工作，成绩尤其突出，是一个十分典型的案例。

三、体现三个代表，争取实现小额信贷的可持续发展

小额信贷是交流中心与UNDP合作的扶贫和可持续发展项目中的一个重要内容。小额信贷作为一种新的扶贫手段和金融创新，是1990年代初期被介绍到中国的，经过UNDP和其他一些外援项目的推广，最后被国家承认是一种真扶贫、扶真贫的好方法，并作为国内扶贫贴息贷款的一个重要手段。

交流中心执行的UNDP小额信贷项目被公认为国内管理最完善、效果最好的外援项目之一，并成为在国际"小额信贷高峰会议"组织中注册的最大的中国项目，排在全球前30位之列，在亚洲排名第18位。到目前为止，交流中心的小额信贷本金达到60，000万人民币，贷款农户累计接近10万。小额信贷活动取得了很大的成功，体现在以下几个方面：

第一：小额信贷体现了三个代表的精神，是一种真扶贫、扶真贫的好方法。首先，小额信贷代表了贫困群众的根本利益。贫困户要真正脱贫致富必须要发展生产、增加收入。在市场经济环境下，贫困地区的农民要增加收入，不能只依靠单纯的粮食生产，必须多重经营，走向市场。资金是市场经济中一个非常关键的生产要素。但是贫困农户很难从银行得到生产所需的贷款。小额信贷满足了贫困农户的贷款需求，使很多农户有机会能够发展他们力所能及的生产项目，并增加收入、改善生活。因此，小额信贷深受贫困户的欢迎。第二、小额信贷代表了先进的管理方法，而管理也是生产力。传统商业银行的抵押、担保制度决定了他们嫌贫爱富的特点，不可能给贫困户提供贷款，而政府政策性贴息贷款存在贷款很难到户和难以回收的弱点。小额信贷通过群众参与、小组联保、中心会议制度、整贷零还等管理方式，解决了贷款到户和回收的难题，使得对贫困户的贷款成为一项可以持续发展的新的金融创新，也就具有了很强的生命力以及巨大的经济和社会效益。第三，小额信贷代表了先进文化。小额信不是救济，强调农户的自力更生，鼓励农户勤劳致富、树立市场经济观念和信用意识。这些都是社会主义市场经济条件下所提倡的先进的意识和观念。

第二、交流中心的试验项目推动了小额信贷在国内的推广。小额信贷做为一种这样好的扶贫方法并不是一开始就被接受的。我国最早引进孟加拉乡村银行小额信贷模式的是社科院，他们的试点很成功，但由于都是在东部相对发达的地区，没有充分的说服力和示范性。交流中心和UNDP借鉴社科院试点的经验，选择了四川仪陇和云南金平、麻栗坡等最偏远贫困的地区进行试点，并取得了成功，促使云南、四川等省首先在省内积极推广并取得成功，最后被中央扶贫机构接受并在全国推广。交流中心小额信贷项目试点县后来都成为各省的小额信贷示范点。特别是四川仪陇县，他们的小额信贷管理得到国内和国际专家的高度评价，是国内最好的小额信贷示范点之一，很多省份派人到仪陇县参观取经，一些国际组织主动与仪陇洽谈合作。菲律宾、伊朗等发展中国家的扶贫机构也派人到交流中心访问交流。

第三、通过项目，建立了一批农村发展的机构，培养了一批专业人才，成为农村发展和扶贫工作的新生力量。为保证项目的可持续发展，交流中心在项目管理中强调建立相对独立的小额信贷操作机构，因为只有独立的机构和专职的人员才能真正实现小额信贷的管理要求。在目前试点的48个县中，大部分都成立了在当地注册的乡村发展协会或类似的社团组织，并招聘了一批在基层从事项目工作和信贷管理的专职工作人员，我们称之为"中国社区工作队"队员。参与项目的农户首先要加入小组、中心和协会，参与项目管理，这就使得协会有了广泛的群众基础。信贷的收放要求在中心会上进行，中心所有成员有权监督项目管理过程，使得项目和协会的管理作到了公开透明。我们规定协会人员下乡不得在群众家白吃白喝，不得拿要群众东西。社区工作队员除了开展项目和信贷管理工作以外，还要及时了解群众需求并反馈到政府有关部门，对一些力所能及的事情要尽力加以解决。所有这些工作得到群众的拥护、欢迎和信任，也得到当地政府的肯定和支持。

UNDP项目的一个特点和优势是注重机构和人员的能力建设。项目投入大量资金帮助基层小额信贷机构建立管理系统并培训工作人员，使得交流中心的小额信贷的管理在国内处于领先水平。工作人员在项目期间不断的到各方面的培训，许多人成为小额信贷和项目管理的专业人员，一部分人还成为这个领域的专家，为其他项目提供技术服务。

第四、促进了农村金融改革。改善农村金融服务是我国农业和农村发展的一个重要领域。小额信贷既是一种很好的扶贫模式，也是一种金融创新。我国原有的农村金融系统无法满足农村人口的金融服务需要。农业银行今后将主要对农业产业化龙头企业、农村中小企业和小城镇建设进行支持，不会开展针对农户的生产信贷。目前农村能向农户提供贷款的合法金融机构只有农村信用社，但其原有的贷款方式和产品不能满足农户需要。小额信贷的试验示范，为信用社提供了借鉴，人民银行在各地试点基础上，批准信用社积极推进农户小额信用贷款和农户联保贷款方式。但是，信用社目前依然不能向贫农农户提供信贷服务。真正能向贫困农户提供小额信贷的只有交流中心和其他一些国际组织的项目建立的小额信贷机构。交流中心小额的信贷机构虽然没有合法地位，但交流中心始终与扶贫办和人民银行等金融机构保持密切的联系，及时通报项目的进展，取得他们的支持。经过努力，交流中心已经得到人民银行给予的特殊政策，允许继续开展试点，这就为小额信贷的深入开展创造了较宽松的政策环境。小额信贷今后必定会随着我国金融政策的不断调整而逐渐发展壮大，反过来也会为金融改革提供借鉴，促进金融服务的改善。

目前，小额信贷作为试点项目，已经逐渐走入进一步完善和可持续发展的阶段。只有可持续的小额信贷机构才能持续地为贫困农户提供所需的金融服务。但交流中心和其他一些小额信贷在进一步发展过程中，面临着相同的困难：第一，作为试点项目，循环资金都比较有限，没有达到自负盈亏规模；第二、机构和人员尚不稳定，人员能力还有待提高；第三、管理还不够规范，管理水平有待提高。第四，需要更多的政策支持和保障。

要把这项工作继续深入持续地开展下去，应该在认识上有三个转变：第一，从项目行为向机构和事业发展转变；第二，从单纯的扶贫目的向社会效益与经济效益结合转变；第三，从政府行为向市场行为转变。

交流中心将继续利用UNDP援助，支持现有的小额信贷机构，同时将扩大同更多的国际和国内机构的合作，推动小额信贷事业在中国的发展。

随着我国加入WTO，改革开放的步伐将进一步加快。随着社会经济的发展，贫困问题将依然存在，并会有新的情况，需要不断研究和解决。交流中心将继续遵照三个代表的精神，在国家扶贫政策的指导下，与时俱进，为扶贫事业作出更大贡献