作为全球最大的二氧化碳排放国，我国受到越来越大的国际减排压力。因此，“十二五”规划提出了建立中国碳交易市场的设想。目前，七省市开展了碳交易试点，碳交易试点的展开，对建立和完善碳交易管理体制提出了迫切要求。

    应对气候变化、推进绿色低碳发展已成为当今世界的潮流。虽然作为发展中国家，我国暂不承担强制减排义务，但作为全球最大的二氧化碳排放国，我国已开始受到越来越大的国际减排压力。出于承担国际责任和实现自身可持续发展的考虑，我国政府于2009年提出了到2020年单位GDP二氧化碳排放要在2005年基础上下降40%～45%的目标。

    我国正处于工业化和城镇化高速发展时期，能源需求刚性增长趋势短期内难以改变，实现上述目标绝非易事。过去一段时期，我们主要依靠行政手段推进碳减排，但这绝非长久之计。因此，“十二五”规划提出了建立中国碳交易市场的设想。目前，七省市开展了碳交易试点，碳交易试点的展开，对建立和完善碳交易管理体制提出了迫切要求。

    我国碳交易管理体制建设取得的进展

    设立有关应对气候变化和节能减排管理机构

    我国于2007年成立了国家应对气候变化及节能减排领导小组，负责制定国家应对气候变化的重大战略、方针和对策，协调解决有关重大问题。国家发展改革委于2008年专门设置了应对气候变化司，负责统筹协调和归口管理应对气候变化工作。2010年原国家发展改革委能源司升格为国家能源局，其他部委也纷纷设立了相关机构负责应对气候变化和节能减排工作，如工业和信息化部设立了节能与综合利用司、国家统计局设立了能源统计司、财政部设立了中国清洁发展机制基金管理中心、环保部设立了中国环境与发展国家合作委员会等。2010年，我国在国家应对气候变化领导小组框架内设立了协调联络办公室，以加强部门间的协调，同时设立了国家气候变化专家委员会，作为国家应对气候变化的专家咨询机构。最近国家发展改革委又设立了国家应对气候变化战略研究中心和国际合作中心。此外，各省、自治区、直辖市政府也设立了相应的领导和工作机构。上述机构虽然并非都是碳交易管理机构，但大多与碳交易管理相关，为构建未来的碳交易管理体制奠定了基础。

    积极开展碳排放权交易试点

    碳排放权交易试点是对包括碳交易管理体制建设等在内的全方位探索。2012年初，国家发展改革委批准北京、天津、上海、重庆、湖北、广东和深圳为碳排放权交易试点地区，探索建立区域性碳排放权交易市场体系。目前北京已编制完成碳排放权交易试点实施方案并经市政府批准，并于2012年3月28日举行了碳排放权交易试点启动仪式，试点重点是建立基于总量控制的二氧化碳直接排放权和间接排放权交易的综合制度，预计2013年将正式启动碳排放交易。广东省也将争取在2013年上半年开始实行碳排放交易，探索通过行政手段和市场引导相结合的方式来实现节能减排。其他省市则在加紧启动碳排放交易试点的前期工作，如湖北省投资850亿元成立了13个课题组，对碳排放交易进行研究，预计2012年上半年将基本完成试点实施方案。

    碳交易相关制度建设得以推进

    2005年，国家发展改革委、科技部和外交部发布了《CDM项目运行管理办法》，以指导我国CDM（清洁发展机制）项目的开展。2006年国家气候变化政策协调小组发布了《关于规范中国CDM项目咨询服务及评估工作的重要公告》，以明确CDM项目咨询服务的收费标准，维护CDM项目业主的权益。目前国家发展改革委正在制定“中国温室气体自愿减排交易活动管理办法”，该办法有望于2012年公布实施，以规范和约束我国碳交易市场参与各方的行为。

    我国碳交易管理体制建设的问题与难题

    现存问题

    一是现有管理体制是一定阶段的产物，与目标要求存在一定差距。我国现有碳交易业务领域主要集中在清洁发展机制（CDM）和自愿项目交易方面，缺乏进行国内碳排放配额交易和管理的实践经验。目前国内碳排放配额交易也仅处于局部试点阶段，建立完善的碳交易管理体系仍然任重道远。但是，作为温室气体排放大国，不排除我国在不久的将来被施加强制减排义务的可能，这必将对碳交易管理体制建设提出新的更高要求。

    二是各部门之间存在职能交叉重叠问题。我国现行与碳交易有关的应对气候变化和节能减排管理体制中管理主体较多，各部门职能存在一定的重叠和交叉，如中国清洁发展机制基金管理中心管理的项目由国家发展改革委和财政部共同审核和监管，职责界定不甚清晰，容易导致管理缺位、错位和越位。同时，由于历史原因形成的部门利益格局，也使得部门之间相互协调沟通存在一些困难。

    三是从事碳交易的中介机构较为缺乏，且监管不力。目前我国从事碳交易的专业金融机构、信息服务机构、行业协会、第三方认证机构等方面高质量的中介机构还相对较少，并且缺乏有效的监管，未形成良好的市场竞争秩序。以CDM项目为例，由于国家发展改革委仅对CDM项目申请的第二阶段的审核负责，对于其他各阶段没有进行有效监控，使得国内一些不太合格的中介机构充斥着市场。

    面临难题

    难题一：碳排放总量控制条件尚不成熟导致管理对象缺乏。实施碳排放交易的重要前提是总量控制，我国能源消耗巨大，控制温室气体排放面临着巨大压力和特殊困难。按照“共同但有区别责任”原则，考虑到人均排放、历史排放等因素，我国只能通过提高经济增长质量、降低单位GDP二氧化碳排放强度来实现减排目标，而不可能承诺绝对减排。由于没有进行总量控制，碳排放权的稀缺性难以形成，使得国内碳交易市场无法真正形成，从而导致碳交易管理体制缺乏碳排放权配额等管理对象。

    难题二：国际环境形势的不确定性导致管理责任模糊。我国于2002年签署了《京都议定书》。但是，《京都议定书》的实施期仅涵盖2008—2012年，各国对其有关规定仍存在广泛争议。德班大会虽然使《京都议定书》第二承诺期在名义上得以保留，但没有触及《京都议定书》第二承诺期及2020年全球统一减排协议的实质内容。目前的各项制度在2012年之后能否延续还存在很大的不确定性，是否继续对某些国家实行强制减排以及如何对各国制定减排限额等问题在全球还未达成共识。一旦2012年后不能继续形成统一、具有约束力的国际减排公约，目前我国与国外的碳交易合作将自动失效。因此，碳排放的国际责任划分不明确，使得我国碳交易管理体制的管理责任不清晰。

    难题三：相关法律法规不健全导致管理效力有限。目前我国防治大气污染的现行法律法规大都是针对环境和人体有害气体而制定的，对二氧化碳排放大多运用政策进行管理。目前缺少碳排放权交易方面的法律法规，甚至连一个碳排放交易指南都没有。2005年国家发展改革委虽然出台了《CDM项目管理办法》，但只对中方参与企业的义务进行了规定，没有就CDM项目运行本身的监管、认证和评估标准，项目实施中的中方权利和义务、外方权利和义务等进行详细规定，使得我国企业在参与项目交易时只有依赖国外的法规政策，利益遭到损害的几率增加。随着基于配额的交易逐渐增多，该管理办法已无法满足市场的需要。法律法规的不健全，使得碳交易管理体制缺乏效力，无法对排放权交易规则、交易方式、纠纷解决机制、碳排放权交易试点的法律授权等关键问题进行规范，也无法对各部门的职责履行进行有效监管。

    难题四：交易所发展不规范导致管理效率低下。2008年7月以来，我国在各地相继成立了多家环境、能源交易所，迈出了构建碳排放交易体制的重要一步。但这些交易所算不上真正的碳排放交易平台。由于缺乏碳排放的总量控制，这些交易所大多开展的是自愿减排项目交易，企业参与减排的积极性不高。以北京市环境交易所为例，据报道该交易所成立3年以来，真正的碳交易量约300万吨，在全国各环境交易所中排名第一，但这一交易量还不到欧洲气候交易所一天的交易量。且这些碳交易市场主要基于项目交易，不是标准化的交易合约。交易所交易量小且发展不规范，制约了我国碳交易管理体制的有效发挥。

    建立和完善我国碳交易管理体制的建议

    构建统一协调的碳交易管理体制框架

    在现有与碳交易有关的应对气候变化和节能减排管理机构的基础上，建立一个统一管理、分工协作、高效运行的碳交易管理体制，共分四个层次：第一个层次是国务院层次，具体机构为国家应对气候变化领导小组，它是碳交易管理体制的顶层机构，统筹协调与碳排放权交易有关的一切重大事务。第二个层次是部委层次，包括国家发改委（含国家能源局）、环保部及其他相关部委。第三个层次是地方政府层次，包括省市县各级政府及其相关管理部门，与第一、二层次具有对应性。第四层次是非政府层次，包括交易所、企业，以及独立的第三方认证机构、金融机构、信息服务机构和行业协会等中介机构。此外，还有可以同时存在于以上四个层次的专家组织。

    明确各部门的职责与分工

    在碳交易管理体制中，国家发展改革委负责碳排放权总量控制计划制定、配额分配、价格监管等职能；环保部承担碳交易的登记、注册、核查、监测等职能；国家统计局负责碳交易的数据统计职能；工信部、科技部、财政部、税务总局、中国人民银行、国家能源局和气象局等其他部委在国务院应对气候变化领导小组的统一领导下，发挥各自的优势，积极配合国家发改委等部门的工作。在地方政府层面，一方面积极推进碳交易试点，进行区域性碳交易市场的探索和实践，另一方面适时设立与中央各部委对口的碳排放权交易管理部门，并明确职责分工。专家组织则依托国家气候变化专家委员会等开展各种课题研究，为政府决策者提供政策建议。

    建立部门间的沟通协调机制

    建立健全中央政府部门之间、中央政府与地方政府之间、地方政府之间、政府与非政府组织之间的沟通协调机制。一是在明确中央各部委职责和分工的基础上，以国家应对气候变化领导小组框架内的协调联络办公室为依托，加强中央部委之间的分工协作和有效沟通；二是通过定期或不定期地组织地方政府相应管理部门的管理人员进行集中学习培训、中央政府部委赴地方调研等方式，加强中央政府和地方政府之间以及地方政府之间在碳交易管理体制建设方面的交流和学习；三是加强政府部门与非政府组织之间的沟通和协作，充分发挥专家组织、中介机构和交易所的作用。

    培育和规范专业的碳交易中介机构

    重点培育和完善如下四类专业的碳交易中介机构：一是专业认证机构。负责开展碳排放量的审定和核查，并向交易所提交相关报告，以保证碳交易市场信息客观、公正、有效。认证机构由环保部统一管理，认证机构要取得资质必须向环保部申请，审核批准后才允许从事业务，不符合条件的认证机构一律取缔。二是金融机构。要发挥金融机构在提高碳交易市场流动性、丰富产品组合、提供避险工具等方面的积极作用。三是信息服务机构。负责定期发布碳减排的供求信息，科学预测碳减排一、二级市场价格的变动趋势，为碳减排企业提供参考。四是行业协会。通过行业协会凝聚企业，形成统一联盟，建立联合谈判机制，减少碳减排企业间的无序恶性竞争，利用我国在碳减排总量上的绝对优势，提高国际碳交易定价能力。

    建立健全碳交易法律和制度体系

    在条件成熟时，借鉴《中华人民共和国环境保护法》中明确规定实行污染物排放总量控制制度的做法，制定《温室气体排放总量控制管理办法》，明确总量控制的一系列具体措施，并逐步完善总量控制追踪体系及监督管理机制。制定专门的《碳排放权交易法》，对温室气体的排放许可、分配、交易、管理、交易双方的权利义务、法律责任等做出规定，为排放权交易市场的运行提供法律依据和保障。此外，制定和完善主体资格审查制度，统一的注册、登记、报告、监测和核证制度，以及相关的交易跟踪制度，为碳交易管理体制发挥效力提供制度保障。

    分阶段推进碳交易管理体制建设

    结合我国的具体国情，建立和完善碳交易管理体制需要分阶段、有序向前推进，具体可分为三个阶段：第一阶段是构建阶段（2012—2015年），主要进行碳交易管理体制的研究、规划、设计和准备工作，积极开展碳交易试点探索，初步搭建起碳交易管理体制的主体框架。第二阶段是完善阶段（2016—2020年），主要是在初步搭建的体制框架基础上，进一步明确各个部门和机构的职责和分工，进一步完善地方政府的管理机构体系，并配套进行相关立法和制度体系建设。第三阶段是提升阶段（2021—2030年），主要是通过制度建设和配套立法，进一步提升碳交易管理体制的效力，并根据新情况不断调整和完善碳交易管理体制的机构和职能。

    （本文原载于《环境保护杂志》杂志）