行政严控土地不宜长期进行

近年来，在土地产权不明晰的制度条件下，在“开发区热”和“吸引投资热”中，大量土地被廉价出让，使我国可供利用的土地资源越来越少。因此，在这次宏观调控中，严格控制土地供应成为重要内容。毫无疑问，控制土地的过量供应是非常必要的。这次严格控制土地供应基本上采取的是行政手段。这虽是不得已而为之，但我们必须清醒地认识到，行政手段虽然可以很快达到严格控制土地供应的效果，也可以较快达到控制投资过热的效果（尤其是对那些使用土地较多的行业和企业），但这种做法的副作用很多，后遗症很大。此药不宜长期服用！

首先，行政严控土地会严重损害经济和社会的正常发展。

土地是经济和社会发展的主要生产要素，企业的发展离不开土地，人们的生活离不开土地。有相当一部分企业的发展必须直接使用土地建厂房和仓库、盖办公楼、建职工宿舍和其他生活设施等。还有一部分企业虽然不直接使用土地，但至少也要租用写字楼或公寓，而这些写字楼和公寓都是建在土地上，严控土地必然减少写字楼和公寓的供应，提高租金，增加企业成本。人们的住房和生活设施都必须建在土地上，严控土地也必然会减少房屋和生活设施的供应，提高房价，增加人们的生活成本。因此，行政严控土地必然会影响到所有企业和国民的生产经营和生活。

当然，行政严控土地的初衷并不是要从负面影响所有企业和国民的生产经营和生活，而是控制部分行业的投资过热，防止经济大起大落。但问题是行政手段往往是采取“一刀切”的办法，即使是中央政府提出要注意防止“一刀切”，也难免各级政府和有关部门在实际执行过程中采取“一刀切”。“一刀切”必然会出现如下后果：在控制那些投资过热行业的同时，将那些投资并不过热甚至偏冷的行业投资也控制了。这样，很多行业和企业的正常发展就受到抑制甚至损害。

对于尚未完成工业化和城市化、仍然属于发展中国家的中国来说，发展始终是硬道理，许多矛盾和问题必须在发展中解决。如果各个行业和大部分企业的正常发展都受到损害，那么难免会很快出现各种矛盾的激发，如就业岗位减少、企业破产增加、政府财政收入减少、部分居民生活水平下降等。这是我们不愿看到的。

其次，行政严控土地难以真正达到保护农民权益的目的。

行政严控土地、实行最严格的耕地保护制度的一个重要出发点和目的是为了保护农民的土地权益。这无疑是正确而重要的。但行政严控土地难以真正达到保护农民权益的目的，原因是：

行政严控土地、实行最严格的耕地保护制度，在阻止其他人随意和低价剥夺农民土地权益的同时，也剥夺了农民土地使用和转让的自由选择权，同时也抑制了农民向非农产业的转移和城市化进程（实质是部分损害了农民的自由择业权）。许多农民不得不因此而困居于专业化分工水平低、劳动生产率水平低、比较收益低的农业生产或土地耕作上，减少了提高生活水平和改变职业甚至命运的选择机会，即增加了机会成本。最近沿海地区出现的“民工荒”也与此有直接的关系。

其实，在土地方面，真正能保护和维护农民权益的有效办法只有一个，那就是赋予农民完整的土地产权或所有权，而不是由政府及其代理人用行政办法来代替农民行使产权。本来，我国宪法规定，农村土地属于农村集体所有，农村集体及其成员应享有完整的土地所有权；《农村土地承包法》也赋予了农民近似的土地产权，如“在承包期内发包方不得收回承包土地”，“在承包期内发包方不得调整土地”。按理说，我们只要严格执行好这些法律，也就无须再强调最严格的耕地保护制度了。当然，在法律执行不力的情况下，实行最严格的耕地保护制度，抑制地方政府盲目设置开发区、圈占农民土地的行为，也是很有必要的。但努力的方向应是明晰产权、推进法治。由于农民集体拥有土地的所有权或产权，在农地转为非农地后，所有土地权益（包括土地增值收益）都必须归农民集体或农民所有，而不是在土地变性后就实际归政府及其代理人所有。

行政严控土地、实行最严格的耕地保护制度，赋予了政府及其代理人在土地使用上更大的决定权和裁量权，在很大程度上损害了农民的土地产权特别是自主使用权。土地所有者（包括集体所有者）应拥有较完整的土地处置权。至于很多人担心将土地处置权给农民后，会导致土地保障功能丧失和土地兼并，这是没有必要的。因为土地是一种生产要素，它不应作为社会保障，我们不应总是以此为借口，延迟在全国实行统一社会保障制度的进程。千百年来一直精打细算的中国农民一定是比政府及其代理人更合格的“经济人”，由农民自己来决定其土地的去留和使用方向，肯定更能反映其自身利益。更何况我们可以借鉴国际上很多成功控制土地兼并的经验和法律，来抑制土地的过度兼并。

再次，行政严控土地损害了市场规则和政府信誉。

土地与资金、劳动力等一样，都是生产要素。既然是生产要素，那就存在供给和需求，存在价格的波动；既然是生产要素，那都必须不断由市场价格机制进行优化配置，必须不断进行流转，流转到最能发挥其效用的行业和经营者手中；既然是生产要素，那就应由其所有者自主决定其去向。

有的人会说，土地是一种特殊的生产要素，应由政府严加管制。问题就出在“特殊”上，其实哪一种生产要素都是特殊的，都是重要的，我们不能因此就放弃市场经济的基本规则，不能因此随意扩大政府管制的范围。在土地问题上，政府管制的理由只存在于有外部性的领域，即市场不能发挥作用的领域，国土整治、公共工程建设、土地交易和限制土地过度兼并法规的制定等应由政府负责，其余则应尽可能发挥市场的调节作用。

还有的人会说，之所以要行政严控土地、实行最严格的耕地保护制度，是为了保障国家粮食安全。其实，最能保障粮食安全的办法是优化配置土地资源，大力推进工业化和城市化，尽快提升国家的综合经济实力，以高品质的工业和服务业产品交换较落后国家的粮食，同时通过现代化的工商业改造传统农业，提高农业的生产率。在全球经济一体化的今天，没有任何一个国家可以对一个强大的工业化国家有效实行全方位的粮食禁运。而最不能保障粮食安全的办法就是将广大农民禁锢在人地矛盾越来越突出、劳动生产率很低的土地上，抑制工业化和城市化进程，最后导致一方面自身不能高效率地生产粮食，另一方面也没有能力购买国际市场上的粮食。

行政严控土地，将导致土地所有者权利的残缺，导致土地价格机制不能灵活发挥调节作用，导致土地供给不能及时反映土地的需求，导致土地不能流转到最能发挥其效用的行业和经营者手中，导致政府及其代理人利用行政权力进行“寻租”等。总之，行政严控土地损害了能优化配置土地资源的市场经济规则。

与此同时，行政严控土地必然会破坏政府与企业、企业与企业已签订的土地合约，损害政府的信誉，损害整个社会的信用体系，损害企业对未来的稳定预期。

既能有效控制土地滥用、又能提高土地配置效率的唯一办法，是由土地所有者按照市场供求规则和价格信号，自主决定土地的去留和使用方向。在政府及其代理人也是“经济人”、政府尚不是法治政府、有限政府和高效政府的情况下，相信市场常常比相信政府更可靠，这是人类社会发展最重要的经验。