政府部门争利　

济南公交围城
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    城外的公交车进不了城，城内的公交车出不了城，造成这一矛盾的，不过是两个部门的利益之争

    本报记者 郑重

    40路公交车的开通让老王很高兴。老王是路家村人，在济南市内做点小生意。从路家村到济南市区有40公里的路程，过去他回家乘坐历城区客运公司的15路车，要花2元钱，而40路只要1元。
　　尽管只是1块钱，对于靠辛苦挣钱的老王来说还是好事：一次1元，来回就是两元，一个月下来，就是60元。
　　但是高兴了没多久。
　　4月30日上午，老王乘坐刚开通的40路车回家。车开出没多久却停了——4辆写着“历城道路客运”的中巴车一字排开，挡住了公交车北去的通道。
　　拦路的中巴司机说，他们一直跑洪楼到机场的这条线路（与40路大部分重叠）。以前道路状况不好，生意难做；现在路修好了，结果公交又来了，明摆着抢人饭碗。
公交司机则指着路边崭新的站牌说，40路公交车是经过相关部门批准开通的，属合法运营，中巴挡路，实在无理取闹。
　　双方司乘人员开始对峙，互相叫骂。车走不了了。
　　老王没招，也没心思看热闹，只好下车，寻找其他回家的法子。
　　后面的几天，类似的事件不断发生：不单是新开的40路，就连此前一直在这条线路上运营的历城15路，也多次被当地村民拦截，不予通过。至于村民拦车的原因，有人说“背后有人指使”，也有人说“纯属村民自发”，莫衷一是。
　　在济南，这事已经不新鲜。两个“苦主”分别是历城区客运公司（下称“历城客运”）和济南市公交总公司（下称“济南公交”），类似的“交火”至今已持续了6年。
　　“由于缺乏协调，双方6年来经常短兵相接，已经成了突不破的‘围城’。”7月11日，王鲁益对《财经时报》说，“现在两家还在磋商过程中。”
　　王是济南市政协提案委员会主任，他正在为济南市的公交“围城”困局进行专题调研。

    三次交锋　
    “两家公司的矛盾由来已久，并一度激化。”济南市历城区交通局运管所党支部书记刘圣玉曾负责处理的1999年初发生的第一次冲突。
　　是年初，历城客运投入8辆中级客车，开辟洪家楼到遥墙机场的客运专线，票价5元。
　　随后，济南公交开通K97路公交车，由市区的解放桥开往遥墙机场——两条线路大部分重合——票价2元，随后又将票价降为1元。在以票价优势将历城客运挤出这条线路后，又恢复了2元票价。由此引发双方纠纷，甚至动用了公安民警维护秩序。
　　2003年12月，济南公交开通116路公交车，这和当年10月历城客运开通的“历城公交4路”有大段重合：“历城4路”是从洪家楼始发，终点站是位于历城区彩石镇的山东省商职学院新校区，而116路是从市区省商职学院老校出发，同样开往商职学院新校区。且两路车在济南市二环东路以外的线路，几乎完全重叠。
　　冲突由此爆发。2003年12月5日，在116路公交车开通首日，就遭到历城客运30多名职工拦截，他们打着“反对不公平竞争”、“反对违规经营”的横幅，对116路进行堵截。两家公司的司乘人员一度对持、相互堵车，直至大打出手。
　　此后几天磨擦不断。最终，再次由公安部门出面调解，才避免冲突升级。
　　2005年4月30日，因为开通的40路公交车（路家－洪家楼）与历城公交15路在营运里程、线路上几乎完全重合，双方又一次发生激烈冲突。交通也再次陷入混乱。
　　事态进一步扩散，两家的矛盾已经演变成了济南公交与各郊区客运公司之间的矛盾。
现在济南公交的公交车，出城屡遭拦截，而郊区的公交车则根本无法进城，同时，郊区的客运车虽然能够进城，却无法在公交车站停靠。济南市公交系统由此割裂，甚至在某些线路造成了“瘫痪”。苦了的是往返于市内与郊区的乘客。
　　目前在济南市东南距离市区20多公里的地方，有山东商职学院、济南职业学院、山东省青干院三所高校，三万多名学生。每当放假回家，学生们只有乘坐历城3路或4路公交车到洪家楼，再倒几次市内公交车才能到达火车站和汽车站。

   协商无果
    两家公司的背后，是济南市的两个政府部门：历城客运公司的上级主管是历城区交通局，再往上是济南市交通局；而济南公交的主管单位是济南市市政公用局。
　　两个公司的矛盾，也就随之演化为两个部门的争斗。
　　在1999年第一次冲突发生的时候，历城区交通局采取了强硬的态度。
　　当时历城区政府的意见是：把济南公交延伸至历城近郊乡镇的公交车纳入交通部门管理，适当缴纳交通规费。历城区交通局也向济南公交下达了违章处罚通知书。
　　但是济南公交拒不接受处罚，历城区交通局于是向法院递交了诉状。此后济南市政府一位副市长出面“调解”，调解的结果，历城客运为济南公交让路，被迫撤出。
　　第一次交锋，“首长”站在了济南公交一方，交通局和它下属的历城客运“吃了哑巴亏”。这为此后更大范围的矛盾冲突埋下了伏笔。
　　到2003年12月，116路的开通的时候，济南市政府再次出面协调。由于“历城4路”是由历城客运公司职工集资100多万元开设，所以“群众反应”格外强烈。出于这方面的考虑，这次是济南公交不得不妥协，将他们116路终点站缩至邢村立交以西。纠纷才得暂时平息。
　　“每次‘交火’，市政府领导都会出面协调，但协调会开了无数次，仍然没有彻底解决。”王鲁益说。
　　为了寻求突破“围城”的途径，济南市政协提案委员会与济南市市政公用局和交通局分别进行了协商座谈。“座谈会上，双方都高姿态地表示，从方便市民乘车和引进合理竞争的角度，不反对对方公交车进城、出城”。
　　表态都是高调门，但具体到解决问题时，依旧是各执一词、各行其是。也就在各方“协商”中，济南市的公交“围城”局面越来越牢不可破。
    利益之争
　　从最早时候济南公交K97路“挤出”客运公司专线开始，公交公司打的就是“价格牌”：历城客运5元的票价，当然难以和公交K97的1元票价进行竞争。
　　城市公共交通具有公益性质，享受政府补贴。且在发车班次、时间间隔等方面占有郊区客运不可比拟的优势。郊区客运车非但不享受政府补贴，并且每车每月要交纳3000多元的养路费。他们很难在价格上与城市公交争夺客源。
　　济南市交通局发言人宫德勇说，按照《山东省公路规费征收管理条例》的规定，公共汽车、电车驶出城区，在交通部门管理的公路上跨行，要和郊区客运汽车一样缴纳养路费。“但是济南市公交公司的465部在城郊道路上运营的公交车，至今没缴纳一分钱的费用”。
　　在第一次冲突“首长”出面协调并既成事实之后，交通局不得不“默许”了出城公交免收养路费的做法，但是城郊客运公司的经营者却难以认可——他们认为这是不公平竞争。这也是每当公交公司开辟一条新线路，总会引来冲突的根本原因。
　　宫同时认为，公交公司的行为阻碍了历城区“村村通”的长远规划。目前历城区“村村通”里程达到800多公里，覆盖了辖区99.1%村庄。为了调动客运公司的积极性，交通局在线路分配上采取的是“冷热线兼顾”的方式：以营利的热线弥补亏损的冷线，使客运公司能够收支平衡，并稍有盈利。
　　济南公交在开辟线路时却不必考虑那么多，他们尽可以“挑肥拣瘦”，选择城郊结合部客流量大的线路运营，对于那些偏僻的郊区乡村线路，却都留给了郊区的客运公司。
　　“济南公交把肥肉全吃下去了，剩下的骨头渣子留给了郊区的客运公司。”在济南市政协组织的座谈会上，宫德勇愤愤地说，“如果公交公司说他能把市区范围内的所有的客运全包下来，交通局可以不管。但他们做得到吗？”

公说公有理　

婆说婆有理

　　在市政公用局和交通局之间，争议的焦点有两个：一是济南公交能否开辟城郊线路，开辟之后是否应缴纳养路费；二是郊区的客运车辆能否停靠公交站台。

    市内公交能否出城
　　济南公交称，他们“可以在济南市行政区内”任意开辟公交线路，不受任何单位和个人的干涉。他们拿出的是建设部的文件，根据建设部1998年10月13日“城建函”（1998）302号规定：“城市公共交通，原则上在市辖行政区内经营客运业务。”
　　根据这个精神，公交部门开通的116路及其他各路公交线路完全合乎规定。因为济南市历城区早在1987年就已经撤县建区，成为济南市“市辖行政区”的一部分。
　　况且在开辟这些公交线路以前，公交部门也进行了大量的客流调查、听取了各方面的意见，并报请市政公用事业局同意。
　　其实，随着城区的扩大，作为解决城区居民出行问题的公交公司，线路向城郊扩展是一种必然。
　　既然是正常营运，那么这些公交车享有正常公交车政策（享受政府补贴，并免征养路费等费用），合情合理。
　　“交通局不是反对公交车往外延伸，而是要求他合法经营，要依法缴费。” 济南市交通局新闻发言人宫德勇说。他拿出的同样是“红头文件”。
　　交通部、国家发改委等部门联合制定的《公路养路费征收管理规定》第九条、第十条明确规定：公共汽车跨行城乡公路，在10公里以内的按费额的1/3计征养路费。同时，城市公共汽车进入交通部门管理的道路时，还应加征客货运附加费及运输管理费。
    市外公交可否进城
　　“同样都是企业，济南公交可以外延，我们不反对。但为了方便百姓进城，城郊的客车进市区也应当允许在公交站点停靠，以便于百姓在城区上下车。”宫德勇说。
　　“我和济南公交不是老子和儿子关系，我不是偏向他。” 作为济南公交的主管者，济南市市政公用局局长刘再传针锋相对。他说，不批准郊区客运车进城的一个原因，是郊区客运线比较长，离市区越远，客流量越少，如果按照城市公交车的标准去要求他们——定点定时发车，郊区客运肯定要亏损。如果为他们单独制定一个标准，对其他定点发车的公交车来说又不公平。
　　“城市交通与农村交通分离，是计划经济时代的管理模式，造成了现行体制的不顺，与国家提出的城乡一体化发展方向是相违背的。”济南市运输管理处客运科副科长张志山认为，社会的发展要求城市交通与农村交通归一个“婆婆”管，建立大交通管理体制才能从根本上解决这个问题。
　　“大交通管理体制能够减少资源的浪费，还可以依靠自身优势，减少政府补贴，逐渐改变城市公交吃财政补贴的局面。”张说，目前济南市重复设置的市郊客运线路已达30余条，不理顺体制，两系统之间在市郊客运上的矛盾还会延续下去，这对城乡交通的发展极为不利。
    体制之弊
　　就道路而言，市区道路由城建部门修建、养护和管理（市内公共汽车在这些道路上行驶免征养路费）。而到了郊区，则是由交通部门进行管理（按照规定，城区公交车在这些道路上行驶，应当缴纳养路费）。由此也形成了对交通的多头管理：即建设行政主管部门管理城市交通运输，交通行政主管部门管理城郊、农村道路运输。
　　这就是在道路问题上的“城乡二元化”。
　　“如果不能从体制上解决目前职责不清、管理多元的状况，随着城区的扩大，今后的矛盾会越来越突出。”宫德勇说，“根本是解决体制。更重要的矛盾根源在上边，在交通部和建设部。”
　　刘再传显然也认同这个观点：“市政局和公用局合起来之前，两家矛盾也很大：管线归公用局管，修马路归市政局管，在有些事上，打得也很厉害。合起来，就不打了。”
　　“关键是部门利益。”济南市政协委员叶任宇对《财经时报》说，“是两个行政部门能否超脱于利益之外。济南公交与他的主管部门市政公用局合用一个办公大楼，利益一直　　捆绑在一起。郊区的客运公司则隶属于交通部门，他们也是一个锅里抡马勺。”
　　这里出现的是多个运动员、多个裁判员，他们之间的矛盾，最终只能演化为“混战”。“关键是政府要转变职能，不能总在中间‘和稀泥’”。

评论：

    济南市公交的“城乡二元化”加“多头管理”从最底层往上推，城区内的公交最终会推到国家建设部，按照它的红头文件，城区内的公交车可以享受政府补贴，并免除了养路费；而郊区的公交车最终会推到国家交通部，按照它的红头文件，在它管理的道路上行驶，　　不但没有补贴，还要交纳数目不菲的养路费。
　　所以当城里的车开到城外，或者城外的车开到城内，矛盾就难以避免。
　　在中间“协调”的，往往是地方政府，手心手背都是肉，所以他们能做的，似乎只有“和稀泥”：各打五十大板了事。

（原载2005年8月1日《财经时报》）