读《改革政府：企业精神如何改革者公营部门》有感（1）

马瑞清

美国行政学者戴维·奥斯本与特德·盖布勒深入考察美国政府改革实践,写出了著名的《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》一书。这本书美国产生过重大影响，美国前总统克林顿高度评价此书“美国每一位当选官员应该阅读本书。我们要使政府在九十年代充满新的活力，就必须对政府进行改革。该书给我们提供了改革的前提”。克林顿宣布了一项为时6个月的计划，对联邦政府的行为进行全面调查研究，并委托副总统戈尔率领一个工作组开展这项工作。戈尔和他的工作组完成了这项使命，并提交了一份长达100多页的调查报告：创建一个花钱少效率高的政府。由此，揭开了克林顿政府行政改革的序幕。“实质上，戈尔的报告以及报告后政府所采取的措施，都是对那些要求‘改革美国政府’呼声的回应。”

    戴维·奥斯本是美国前总统克林顿的重要咨询机构“进步政策研究所”的成员，写过著名的《民主的实验室》一书，长期致力于有效政府的建设与宣传。特德·盖布勒曾是美国加利福尼亚州维塞利亚市和俄亥俄州万达利亚市的城市经理，亲自主持、参与过这两个城市政府的改革，具有企业家精神的政府思想既是他参与改革实践的现身说法，也是他对政府改革的一种理性探索与总结。

戴维·奥斯本与特德·盖布勒对当时美国官僚制度产生的种种问题进行了深刻的论述，指出，官僚制度是工业时代的产物，在20世纪初期，官僚主义体制政府对美国产生了积极的作用，但在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代里，官僚体制变得机构臃肿，浪费严重，效率低下，已不能有效的运转，逐渐趋于破产。作者对当时进行的各种政府改革进行了广泛而深入的调查，总结用企业家精神改革政府，并提出了10种“药方”，描述了企业化政府的共同特点：“大多数的政府都促进在服务提供者之间展开竞争。它们把控制权从官僚机构那里转移到社区，从而授权给公民。它们衡量各部门的实绩，把焦点放在后果而不是放在投入上。他们行为的动力不是来自规章条文，而是来自自己的目标，自己的使命。它们把服务的对象重新界定为顾客，让顾客们有所选择，选择学校、选择职业培训计划，选择住房。它们把精力集中于挣钱而不是花钱。它们下放权力，积极采用参与式管理。它们宁可要市场机制而不是官僚机制。它们关注的中心并不简单是提供公共服务，而且也是向公营、私营和志愿服务个部分提供催化剂，使之行动起来解决自己社区的问题。”作者指出，本书的重点是政府如何运作，而不是政府应做什么。

前五条原则是：1．起催化作用的政府：“掌舵”而不是“划桨”。2．社区拥有的政府：授权而不是服务。3．竞争性政府：把竞争机制注入到公共服务中去。4．有使命感的政府：改变照章办事的组织。5．讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款。

作者首先提出政府的职责是掌舵而不是划桨。划桨就是直接提供服务，而政府并不擅长于划桨，也就是说政府不是提供公共服务，它的作用是催化剂的作用，是指引航向，引导和促进可以替公共服务的社会机构、组织、私营机构和第三部门的健康发展，从而保证服务的提供。企业化政府将政策制定（掌舵）和服务提供（划桨）分开，政府作为掌舵的人可以看到一切问题和可能的全貌，并且对资源的竞争性需求加以平衡。它挑选最有能力和最有效率的服务提供者，从而获得更大的效益。政府直接提供服务，使政府可供选择的手段之一。

进而作者指出，政府应把公共管理控制权从官僚机构转移到社区，给广大社区公民授权，培养他们的自治意识与自治能力，使社区从依赖政府救助与庇护的问题成堆的“弱者”，转变成掌握自己命运的、强有力的“强者”，让社区的治安、卫生、住房等问题得以有效解决。社区是与公民密切相关的群体。他通过许多事例说明社区服务比政府提供官僚服务更有效，比如社区对其成员更加关心，服务更加灵活更能有效实施行为规范标准（收容所的例子）等。因此，政府应加强社会组织、非政府组织的发展，这些组织可以弥补政府不能做或做不好的一些社会服务，这样不仅减轻政府的负担，效果也更好。而要做到这一点，就要加强参与民主的建设，调动公民的积极性。

因为政府可以选择最有能力和最有效率的服务提供者，那么公营部门就不再是处于垄断地位竞争，竞争机制引入到公营部门与私营部门，私营部门与私营部门，即任何可能的服务提供者之间。对公营组织来讲，促进竞争可以提高效率，迫使公营的垄断组织对顾客的需要作出反应，奖励革新，提高公营组织雇员的自尊心和士气。在政府内部之间也要创造竞争机制，从而节省资金，少花钱多做事。但是，竞争要发生作用就必须对竞争加以组织和管理。因为竞争可能导致不公平，漠视穷人的权力；另外有些表面的竞争也会屈从于垄断组织，例如某些规模巨大的工程，以致不可能改换供应者。因此必须仔细管理竞争，监督竞争。

作者指出，政府有效的运作，必须首先建立自己的“使命”，即确立目标。建立有使命感的组织，首先要制定使命声明，要根据使命而不是根据分管范围进行组织。使命不注重分管界限，放手让其雇员以他们所能找到的最有效的方法，去实现该组织的使命。这样，组织效率可以远远超过照章办事的组织，更有成效，灵活性更强。作者指出要建立有使命感的预算制度，以往的预算制度将政府经费分成几十个不同的会计科目，这样造成很多浪费（P99）。又比如，各部门在本财政年度结束时会尽力将预算资金花掉，不管它们是否需要，因为剩余的部分不会被留下做下一年度资金，而且在第二年度他们得到的预算资金还会减少。而有使命感的预算可以采用支出控制式预算，取消明细项目，实行资金总额控制，允许保留结余部分的经费。这就减少了政府的微观控制，使各部门有动力减少浪费，提高效率。当然，保留结余也有可能带来贪污腐败，作者认为由于审计师的作用以及信息技术的发展，信息公开，具有企业化精神的政府可以控制腐败问题。

政府要讲求公共服务的实际效果。传统政府体制按照投入进行投款，比如按照有资格享受福利的人数对福利机构拨款。但他们不注重其结果，其激励和补偿往往导致机构向更坏的方向发展，比如福利费用膨胀，犯罪率上升，它们却能拿到更多的钱。因此按投入拨款是没有必要改善其业绩的，业绩也没有得到改善。随着公民民主意识提高，以及私营部门的竞争，公民对公营部门提出了更高的要求。负责任、业绩、效果等开始为政府重视。业绩测量的方法能推动工作，可以辨别是成功还是失败，对成功的可以实行奖励，从中学习，并展示给公众，得到公众的支持。而如果不能奖励成功的，就有可能在奖励失败，就不利于从失败中总结经验教训，也不能纠正失败。（P135）

以上只是其中的五条原则，虽然没有读完，但我们也可以从中看到作者将政府看作一个企业，从经营的角度认识政府的精神。作者受著名的管理学家彼得.德鲁克影响很大，有很多思想都能从现代管理理论中找到其根源。但政府并不能完全像企业一样来经营，作者也认识到了这一点，但他对此论述并不特别完全深入。尽管如此，企业家的很多精神对政府管理都有很大的参考和借鉴意义。我认为，本书在政府如何运作上提出了一个很好的思路，突破了传统上政府对其自身的认识，这些旧的认识使政府不能很好的发挥其职能，企业精神就是针对“官僚主义”毒瘤的一剂良药。目前，我国正在进行政府体制改革，政府也需要改变观念，顺应时代潮流，吸取其中可取的部分。本书的另一个突出特点是切实结合实证分析和美国的情况，是完全为美国政府写的，而且，随着社会发展，它的思想也受到很多学者和实践者的批评。因此，在我们思考问题时也应密切结合中国的实际情况，找到最适合自己的方法，绝不能照抄照搬。