《“限制开发”迈开第一步》

                            鲁宁

上周末，发改委主任马凯关于“被划定为‘限制开发区’的区域国家不再进行GDP考核”的讲话，为各地日后较自觉地贯彻落实国家“主体功能区开发规划”，以及各地编制并落实各自的“主体功能区开发规划”消解了部分担心和疑虑。

数月前，发改委牵头编制“全国主体功能区开发规划”。拟将全国土地划分为禁止、限制、适宜、重点等四个开发级别。眼下，规划初稿正挂于发改委官方网站征求社会意见。按要求，“主体功能区开发规则”要制订到省（区、直辖市）一级。但因为涉及到相应的GDP考核如何调整，省级同类规划编制进展缓慢。所见，马凯“不再考核GDP”的承诺，是代表国务院表态并敦促地方同类规划编制赶紧启动。

全国土地主体功能区开发一说，听起来抽象。简言之，就是该封山的封山育林，该涵养生态的涵养生态，该布局工业项目的集中搞工业园区，该适合宜居的就加快居住人口的集聚等等。

这个开发思路要纠正近30年间“村村点火、处处冒烟”的开发模式，该保护的坚决保护，该开发的则走集约化发展之路。为的是从土地综合利用的源头环节落实科学发展观，寻求发展的可持续。

国土无序开发，微观的事例在各地比比皆是。宏观的事例，举一个极端现象说事：譬如今年上半年国家与地方两级GDP统计偏差继续扩大，上升至创纪录的1.24亿元。在挤掉地方水份后，巨额偏差出现于治污成本。若扣除平均10%的污染成本，诸多中西部省份实际GDP呈负增长......

保护生态也是政绩。被视为“中华水塔”、作为青藏高原核心区域的“三江源”，是长江、黄河、澜沧江的发源地，从2005年起不再考核GDP，作为青海省的自主“觉悟行为”， 其动力并非来自“利益补偿”而是舆论压力，对其能否持续，人们难以乐观。

此番马凯讲话，意味着对青海省的做法予以了肯定。问题是，肯定青海等地的“觉悟行为”只是一小步，接下来要跟进解决的，是财政专项转移支付要逐步推开并长期落实，也就是我这些年里曾多次撰文呼吁的生态保护补偿体制与机制的建立和补偿款的逐级逐地落实。否则，青海等地的“觉悟行为”是无论如何难以持续的。

“利益补偿”在跨区域内必不可少----譬如长江下游对上游的补偿，在小流域内也必不可少。譬如太湖是黄浦江水源，江浙治理太湖，上海就得补偿。正因为补偿长期缺席，太湖治理不但难有进展甚至爆发“蓝藻危机”。

倘若“利益补偿”是为跨区（流）域生态保护的第二步，接下来还须推行更关键也更难操作的第三步。我管叫它“人口迁移”。具体讲包括两方面：第一、大区域内，组织不适合人居地区的西部人口向宜居的中东部地区转移；第二、小流域内，组织山区人口向平原城镇转移。譬如浙江目前正大力推进的山区人口“下山”，乡村人口“进镇”工作。如此由“大”到“小”，等于从多个层面，同时有意识推进城（镇）化，若能坚持数十年不辍，全国及各省土地主体功能区开发于禁止、限制、适宜、重点等四个开发环节，当层层落实于有形。

有个现象很有必要把它“挑”开来剖析，上届政府曾主抓“西部大开发”，本届政府组织“振兴东北”。据我所察，后者并非前者的简单延续和扩容，中间隐含无须言传却可意会的政策转向。何也，从生态到人居，受资源环境禀赋约束，及人们对环境与发展内在规律认知程度提升所致，西部其实并不适宜“大开发”。当然，划区域的公铁路等基础设施建设另当别论，单从国防军事角度就很有必要。反之，“振兴东北”则资源环境禀赋及基础条件皆俱，自2004年至今，“振兴成效”很快凸显，道理就在其中。

国土开发从主体功能区规划下手，是为中央政府把脉和学习经济发展内在规律的又一个认知进步和行动自觉。日后的成效如何另当别论，重要的是第一步已经启程......