在我国现阶段，农民兴建各类养殖畜禽舍的较多，其中不少未办理任何手续。某局按非法占地定性立案查处了一批兴建、扩建畜禽舍的案件，向被处罚人下达了《行政处罚决定书》。被处罚人不服提起行政诉讼，争议焦点为：养殖畜禽舍用地能否按非法占地定性，并作出行政处罚决定？

笔者认为，

养殖畜禽舍用地属于设施农用地，设施农用地不属于建设用地范畴，不宜按非法占地定性。理由如下：《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）（以下简称“127号文件”）规定，设施农用地具体划分为生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地。其中，生产设施用地是指在设施农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地。规模化养殖中畜禽舍用地属于生产设施用地的一类。127号文件规定了设施农用地的标准，部分地方也出台文件，设定了规模化养殖的最小规模。

生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。但需要履行一系列程序，方可从事设施农业建设：经营者应拟定设施建设方案；乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方应签订用地协议；用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源主管部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设；生产结束后，经营者应按相关规定进行土地复垦，占用耕地的应复垦为耕地。

建养殖畜禽舍没有改变农业用途，且《土地管理法》第七十六条非法占用土地的前提是“未经批准或采取欺骗手段骗取批准”，设施农用地现采取备案制度管理，适用第七十六条规定进行罚款欠妥。

关于对未办任何手续兴建的养殖畜禽舍应如何查处、监管问题。按照127号文件关于“各省（区、市）国土资源主管部门和农业部门要高度重视设施农用地管理工作，按照本通知的规定要求，进一步完善实施办法和有关规定要求，切实加强和规范设施农用地管理”的要求，请结合本地方办法或规定进行监管。同时，可参考如下建议：

对未办任何手续兴建养殖畜禽舍，不符合设施农用地条件的，及时制止并纠正查处。如占用基本农田，依据《基本农田保护条例》相关规定执法。127号文件明确，各类畜禽养殖、水产养殖、工厂化作物栽培等设施建设禁止占用基本农田。

如破坏种植条件，按照《土地管理法》第七十四条规定执法。在耕地破坏鉴定环节，部分地方出台耕地破坏鉴定的相关规定。耕地破坏鉴定作为公检法认可的鉴定方式，可由有鉴定资质的机构和专业鉴定人员出具鉴定结论。

对养殖畜禽舍符合设施农用地条件，仅是未备案的，限期整改。如天津市国土房屋局《关于进一步完善设施农用地管理支持设施农业健康发展的通知》（津国土房发〔2016〕13号）明确规定，对于未经备案或备案未通过继续使用设施农用地的行为，要及时制止、责令限期纠正；对不整改或整改不到位的，要依法严肃查处，依法依规追究有关人员责任，并将有关情况告知区县财政部门。整改到位前，区县财政部门不得发放任何形式的设施农业专项补贴和建设支持资金。