路之远，新时代的应急管理

枚 庸

最近，刚读完一篇文章，名为《中国应急管理制度的综合化创新历程》。里面提到，我国灾害和应急管理制度的历史发展脉络，总体特点是，在部门专业化分类管理的制度框架渐进演进的基础上，不断推进跨灾种、跨部门、跨阶段和跨区域的综合协调。

它把中国的应急管理制度创新划分为三个步骤，即从“综合灾害管理”到“综合应急管理”，再到“公共安全治理”，应急管理制度从中央政府是救灾的唯一责任主体，包揽救灾工作，高度集中的灾害管理体制，到设立减灾委，由国务院主管部门负责，各部门密切配合的抗灾救灾综合协调体制，再到设立应急委，确立“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制。综合性改革的方向，始终是最大限度加强统筹协调能力。

文章最后指出，2018年党和国家机构改革，标志着国家开始系统性重构应急管理体系，以统筹、优化、科学为原则，对应急管理领域的各项职能进行重组和完善，应急管理职能也由非常态转向常态。应急管理部、卫生健康委员会、公安部形成大政府应急管理的三大机构核心，同时以应急管理部为牵头组织的多主体协同网络。

如此说来，应急管理作为本轮机构改革整合职能最多的重要组成部门，的确任务艰巨、责任重大。可是，这是站在国家大的方向上来说的，真正回到如何构建新时代应急管理体制这样的具体问题，我想没有多少人能给出答案，尤其是我们这些基层的同志。

当然，我以前在水文、水利部门时，的确没有思考过这个问题，后面在省防汛抗旱总指挥办公室，做了些关于应急管理的活儿，也没有深入思考过。应该说，在今年到了应急管理部门之后，不得已必须想想应急管理的路该怎么走，有过思考，也有点感触，特别是前不久有个全省的会，与几位县级应急管理局长聊得比较多，让我更是有了很多感慨，了解到一些基层应急管理工作的难点和痛点。

我们总是讲，要坚持以“优化、协同、高效”为目标，加快构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的应急管理体制。所以我一直在想，如何才能真正在实际工作中来得以实现。作为省级层面，现在是比较苦恼和困扰的。一方面，基层亟需我们出台相关的政策和意见，来进行规范和指导，这是县级应急管理局长们牢骚最多的地方，他们苦于没有抓手和保障，不知从何做起。另一方面，我们缺乏顶层设计的支持，上位法律和制度保障缺乏，没有明确具体的操作意见，自身想从某些改革方向找突破口，往往只能依靠主观判断，变得五花八门，缺少足够的文件依据和法治支撑。

如何在组织体系上真正优化？

在这次机构改革，应急管理部门可以说是涉及职能整合最多、情况最为复杂的部门，改革任务很重。从新组建的应急管理部来看，涉及11个部门13项职责的整合，以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部和国务院安全生产委员会5个国家级的应急指挥协调机构整合，还有公安消防和武警森林20万人的整合。省、市、县级的情况大体如此，我想主要目的，是实现“坚持常态减灾和非常态救灾的相统一”，做到“从应对单一灾种向综合减灾转变”。

我们总是说，机构改革不是简单的“物理叠加”，而要发生“化学反应”。但从目前的状况来看，至少在组织体系上，仍然保留原有的5个国家级应急指挥协调机构，没有实现真正意义上的“整合”。在应急管理部职责中明确写到：“组织指导协调安全生产类、自然灾害类等突发事件应急救援，承担国家应对特别重大灾害指挥部工作。”我想，大的趋势，可以这么判断，在综合减灾上，可以整合国家减灾委员会和国务院安全生产委员会为应急管理委员会，负责防灾减灾工作的综合协调，一旦发生突发事件，统一由特别重大灾害指挥部负责应急救援，不再单独保留防汛抗旱、抗震救灾、森林防火等指挥部。

省、市、县应该参照这样的做法，相应整合成立应对重大、较大和一般灾害指挥部，才可能达到组织体系上的优化，也可以更好地实现“属地管理、分级负责”。其一，市、县，尤其是县以下的基层力量薄弱，比如我省，平均每个县的编制8-10人，承担如此多的指挥部职责，心有余而力不足。其二，各指挥部自成体系，大事小事都得管，范围很宽、职能重叠，不仅浪费人力、物力，还不一定能达成综合的效果。如何优化，真正的整合就是优化，不整难以形成合力。

如何在运行机制上达成协同？

我们在工作中，总是提到运行机制的问题，也可能是应急管理系统最为头疼的问题。所谓“明确职责分工，健全运行机制”，可到实践中，大家都面临如何区分“防”与“救”的职责，如何把握“统”与“分”的关系。要实现“坚持以防为主、防抗救相结合”，“从注重灾后救助向注重灾前预防转变”，“防”无疑是一个最重要的核心部分。这个问题，行业主管部门的作用，不能取代，也不可取代。

记得年初在全省防汛抗旱指挥长培训班上，基层应急管理和水利部门就出现过多种声音，有的说，水利主防，应急主救；有的说，应急把指挥部承接了，就没水利什么事了。我想，这都是片面的，毫无疑问，水库、堤防、山塘、闸坝、泵站等工程的管理职责都在水利，水旱灾害防御的工程调度手段都离不开水利，从行业监管的角度来说，责任不能缺失。但从社会层面，应急作为统筹协调的部门，在防的力量动员上，同样不能缺失，不能因小失大。比如，我省长江鄱阳湖高水位时，动员200多万广大干部群众上堤巡查抢险，这是应急的责任。防的过程，有水利的行业职责，也有应急的部署任务，抗的过程，有水利的管理职能，也有应急的动员效果，救的过程，有水利的先期处置，也有应急的兜底救援。如此说来，“防、抗、救”，作为应对灾害的链条，其中的每一个环节，都离不开部门间的协作，没有谁可以孤立起来，单打独斗。防汛抗旱如此，森林防灭火、抗震救灾等，涉及的部门，也同样应如此。

到基层机制理不顺的主要原因，可能还是前面提到的组织体系问题，很多县（区），防汛抗旱指挥部、森林防灭火指挥部、抗震救灾指挥部的机构、职责、人员都没有完全转隶到位，很多地方出现多头管，也可能哪边都不管的现象，是导致工作不够顺畅的制约条件。再者，行业职责的不够明确，指挥部职责划转之后，行业部门缺乏有力的抓手，不知以什么身份入手，也是不容忽视的问题。在这一点上，原来安全监管部门抓安全生产时，就面临同样的难题，部分省份在安委会，下设专业委员会，明确行业主管部门在不同领域安全生产工作的职责，压实行业的责任，也为他们提供一个平台，在防灾减灾救灾方面是否也可作为一个参考，用专业委员会的方式明确责任、落实平台、形成抓手，从而运用到今后应急管理委员会的工作机制中去。

但要真正做到协同，强化部门间的联动配合，我想至少要以几个机制为前提。首先，是会商的联合机制，要做到防抗救的结合，在形势判断上必须有一个共识，只有多部门的联合会商，才可以保证大家都在同一个层面分析形势、研判趋势，真正做到“一条心”。其次，是信息的联系机制，信息的共享是协同的关键，这里的共享有两个层面，一个是上下互联，一个是左右互通，各个层级捂着掖着，知情不报，上面很难作出判断，某一个部门掌握情况不通报，也会让其他部门很被动，就根本做不到“心中有数”。还有，就是工作的联动机制，不管是否启动应急响应，灾害应对的各个环节都是紧密相连的，虽然各部门职责分工不同，但一环扣一环，在哪里脱了节都会影响下一节的跟进，也只有在工作上保持联动，彼此相依，紧密相连，才可能“往一处使劲”。我想，有了这几个机制，才有了协同的基础。

如何在应急处置上做到高效？

深化党和国家机构改革，把应对事故灾害的相关职责都整合到应急管理部门的最终目的，自然是要实现“从减少灾害损失向减轻灾害风险转变”，也就是为了更高效的做好应急处置，甚至要提前做好应急处置准备，前面说看过的文章里也提到，综合性改革的方向始终是最大限度加强统筹协调能力。那如何发挥应急管理部门的统筹协调作用，真正做到应急处置高效，及时、有力抢险救援是根本。

要及时、有力抢险救援，真正减轻灾害风险，那就必须把灾害风险隐患消除在萌芽、灾害损失影响扼杀在初期，做到工程险情抢早、抢小，森林火灾灭早、灭小，群众和重要财物提前转移。我想，重点要着力建好两类应急队伍。

一个是基层应急管理队伍，都说“上面千条线、下面一根针”，不管怎么全面部署，最终落实都要依托基层。我们常说，基层没有队伍力量，就等于“断腿”，没有脚怎么走路是个难题。从灾害风险管理角度来说，农村村委会、社区居委会等基层干部是最熟悉当地情况的，哪里容易涝、哪里容易旱、哪里容易出现工程险情，哪里容易发生森林火灾、哪里容易遭受冰冻等等，没有谁比他们更清楚。从灾害应对处置角度来看，他们也是最直接、最有效的，险工险段、森林火险区是否需要提前预置力量，如何抢、抢不抢得住，怎么灭、灭不灭得了？群众是否需要提前转移，转移谁、走什么线路转、转到哪？这些他们都有着足够的经验判断。同时，一旦发生灾险情，谁来第一时间准确报告，也依赖他们充分发挥熟悉情况、处在第一线的作用。那么，必须有一个机构、一批人员来统筹，乡镇（街道）作为政府层面的最小单元，应该设立应急管理机构，充实人员队伍，来组织村、社区做好相关工作。在这个问题上，浙江有基层应急管理站建设的“柯桥样板”，我省萍乡市也率先以政府名义印发了加强乡镇（街道）应急管理机构建设的指导意见，并印发加强应急管理所规范化建设的通知，对机构设置、力量配备、标识功能、工作保障和工作开展都作了规范化要求。只有基层队伍强了，应急处置才可能真正及时。

第二类队伍，就是应急抢险救援队伍，这里面的关键是，各级都要有真正可控、可用的队伍，确保能第一时间调配、第一时间出动、第一时间处置。国家层面自然没有问题，在应对特别重大灾害时，有综合性消防救援、森林消防救援等国家队、主力军，还有中国安能等技术骨干力量作支撑。省级层面也问题不大，在应对重大灾害时，也具备足够的发动力和统筹力，可以调动驻省消防救援、森林消防救援和地方矿山救护、工程抢险、危化处置及民间社会组织等力量资源。以上相关力量资源，应该说战备训练都很到位，既有抢险的专业队伍，也有救援的主要力量，基本上做到可控、可用。但到了市、县一级就犯了难，自身人员都不足，更别谈应急抢险救援队伍，出现较大灾害、一般灾害，总不可能事事请求上级支援，再说有时候等待支援，也等于贻误战机。从我省实际看，防汛抢险队伍基本停留在“花名册”层面，人员集训少、召集难、行动慢是普遍问题，矿山救护等队伍只在个别地方有，好在森林防火压力大，全省建有108支森林消防队伍，尽管人员数量有多有少，但基本做到全覆盖，完全可以在此基础上，探索成立市、县级的地方应急抢险救援队伍。可是，面临的问题也不少，一是转隶未完全到位，不是每个县（区）应急管理部门都有基层森林消防队伍的掌控权，二是应急能力达不到要求，森林灭火有日常训练，可面对水旱灾害、气象灾害、地质和地震灾害等方面的救援，就手足无措了。在这个问题上，我认为各县（区）都必须要有一支自己的应急抢险救援队伍，更要按照“一专多能”的要求，结合本地的主要灾害特点，加强多灾种、多科目的训练，不断提升综合应对灾害事故的应急能力。只有这样，才可能实现应急处置的有力。

当然，要保证应急处置高效，还有很多东西要得到保障，比如先进的抢险设备和救援装备，充足的生活救助物品，高标准的物资仓储场所，基本的人员队伍待遇等等，但我想，凡是钱能解决的问题都不是问题。如果上面这些问题都解决了，后面的都不是问题。

转眼到应急管理部门工作，已将近9个月时间，一直有些思考，近期突然萌生写下这篇文字的想法，因工作任务而断断续续。今天恰好24小时应急值班，在处理完手头事务之余，抽空作个结。不过位低人微，个人的言论，多为胡思乱想，没有太大的实质意义。

这些天，党的十九届四中全会正在召开，研究部署坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化等若干重大问题。我想，应急管理事业改革作为国家治理体系和治理能力现代化建设的重要组成部分，必将会有新的突破和发展。

路虽远，每一次改革深化的过程都是漫长的、曲折的，但我们应该相信，新时代的应急管理之路，只要坚持正确方向，坚定必胜信心。

走下去，就一定会迎来希望和光明。

写于2019年10月31日凌晨