关于道路客运经营权有偿使用的调查与思考
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发布时间：2006-11-03
道路客运经营权（下称“客运经营权”）可否有偿使用，这是道路客运行业一直争论的问题，是一个从政策面上存在反复、令职能部门感到困惑和尴尬的问题。目前，客运行业的诸多矛盾都与此有关。如能重新确认客运经营权有偿使用，客运行业管理中的诸多问题可能会迎刃而解。
在现实中，在习惯上道路客运被分为两大类，即城市公共客运和公路客运，本文将注意到这种区别，在涉及城市公共客运问题时，主要讨论公交车和出租车客运，在涉及公路客运问题时，主要讨论公路班车客运。
一、客运经营权政策的回顾与现状
(一)政策历程
1988年，深圳率先在全国实行出租车营运牌照公开拍卖、有偿使用的模式，开创了出租车经营权有偿使用的先河。l993年，建设部发布了《城市公共客运交通经营权有偿出让和转让的若干规定》，该规定定义了公共客运交通注1及其经营权有偿出让注2、有偿转让注3的概念，规定了公共客运交通有偿出让和转让的办法。自此，各地纷纷出台了多种形式的、以出租汽车为主的公共客运经营权有偿使用的政策。
在九十年代，一些省市或地区对公路班车客运线路经营权(也称“客运班线经营权”)的有偿使用也进行了尝试，有的还出台了地方性法规，表1列出了我国大陆各省(市)、自治区出台的《道路运输管理条例》关于客运经营权有偿使用规定情况。表1中显示，50％省份规定客运经营权实行或可以实行有偿使用。当然，由于体制上的原因，上述《道路运输管理条例》中涉及的客运经营权，也涵盖了出租经营权。
表1
客运经营权有偿使用规定情况表
但是，由于九十年代客运市场尚不成熟，客运经营权实行有偿使用也带来一些问题,主要有,为增加地方财政收入,一些省或地区投放运力时未注意量的控制,一些客运业户私下倒卖经营权从中牟利，同时，也有反映客运经营权有偿使用,增加了经营者的负担问题。对此,1999年，国务院办公厅转发了建设部、交通部、财政部、国家计委、公安部(以下简称“五部委”)《关于清理整顿城市出租汽车等公共客运交通的意见》(国办发[1999]94号)，强调“已实行经营权有偿出让和转让的城市，要依据有关规定,针对经营权有偿使用和管理存在的问题进行清理，严格规范经营权有偿出让和转让行为。清理整顿后,确需保留有偿出让和转让经营权的城市,经省、自治区、直辖市财政、物价部门审核后,重新报省、自治区、直辖市人民政府批准,并报财政部和国家计委备案。”该要求可以理解为,对于出租车经营权可以实行有偿使用,但要严格规范。
2000年12月，国务院办公厅又转发了上述五部委《关于清理整顿道路客货运输秩序意见》(见国办发[2000]74号)，要求停止道路客货运输线路经营权有偿出让，以减轻经营业主的负担。从文件中出现的“客货运线路和出租车经营权随意出让”的提法以及五部委同时包括交通部和建设部来看，道路客运线路经营权应当包括公路客运线路和城市公交线路经营权。之后，各省市如浙江、吉林、广西、安徽，又陆续出台了通过招投标方式(无偿)确定客运班线经营权的新政策。
(二)现状
出租车经营权。目前，由于政策性面上的允许，作为一种地方政府财政收入的重要来源，上至直辖市，下至县，出租车经营权有偿使用已十分普遍，经营期限多为8年，有的在早年推出的，未明确期限，如广州、天津、温州等少数几个城市；在明确期限的情况下，出让费少则三、五万，如天津等，多则几十万，如广州、温州、贵阳等，因当地经济发展水平和出租车配置数量而异。下表为可从网上搜索到的一些省会城市和地级市出租车经营权的基本情况。
表2
一些城市出租车经营权情况
表中，
“限”指拍卖中最高限价，“定”指政府定价出让，“均”为拍卖均价，其他为竞拍价。在限价拍卖中，面对众多竞者，最后一般抽签决定。目前，各省市仍在出台或不断完善出租汽车有偿使用的地方性法规或政策。
公交线路经营权。尽管国办发[2000]74号文件可从字面上理解为公交线路经营权也在停止有偿出让之列，但在该文件出台之后，一些城市的公共汽车线路经营权仍实行有偿使用，且有扩大之势。表3为以“公交线路
经营权
拍卖”为关键字通过G00GLE从互联网上搜到的、2002年以来一些城市公交线路经营权拍卖的事件。
表3
公交线路经营权有偿使用情况
此外，还可检索到长春、烟台、遵义、江门、济南、吉林、广州、青岛、珠海、海南的琼海、银川市、广州、宝鸡、福州、南平、泉州、四川阆中、广元等大中小城市有偿出让了出租车经营权。江苏省有专门的《城市公共客运交通经营权有偿出让和转让管理办法》，河南、四川等专门出台政策鼓励公交线路经营权有偿使用。一些城市在“经营城市”的策略中，纷纷把出让公交线路经营权作为盘活城市公用设施筹集城市建设资金的重要手段。当然，许多城市公交线路经营权有偿使用的信息是未曾在网上披露的。
公路班车客运线路经营权。在国办发[2000]74号文件之后，绝大多数省市停止了客运线路经营权的有偿出让，但从表1显示，仍有一半省市保留“客运经营权实行或可以实行有偿使用”的实质性提法。特别是，重庆市《道条》是在20O1年出台的，四川省《道条》是在2002年修订的，仍在法规上允许客运经营权有偿使用。一些省市或地区，还在进行客运线路经营权有偿出让的尝试，如海南省琼海市在2003年1月首次拍卖5条客运线路经营权，西安也于2O03年8月18日以每车约17万的价格，公开拍卖了新增的6辆西临高速客运线路经营权：2001年底，天水市拍卖秦安至郭嘉客运线路的经营权；2O01年12月初山西忻州至定襄客运线路拍卖成功。
与此同时，道路客运业界似乎对国家的减负初衷并不领情，客运线路经营权的私下转让之风从未停止过，这种情况在全国范围内普遍存在，是不争的事实。这说明，业界对客运线路经营权的价值是普遍认可的。在本文，权且把这种现象称为“客运经营权有价现象”，下文将对此加以分析。据调查，客运线路经营权在业界的转让价格因地区不同、线路不同而不同。西部经济欠发达地区地级市区域内的一般线路转让价格可能在几千到几万，但在东部经济较发达省份，县境内主要线路一般在二十多万元，从县城到地级市的跨县线路炒到五十万是正常的。同一地区热线与冷线差别也较大，冷者几万，热者几十万。
另一种现象也反映了客运线路经营权有价的实质。如目前普遍存在的承包客运线路，承包者与客运企业签订承包协议后,自购车辆以客运企业的名义经营,向企业定期缴纳承包费。显然,政府通过行政审批或通过招投标无偿授予客运企业经营权后,企业将客运线路经营权变成了钱。
二、客运经营权有价现象的原因分析
无论是出租车经营权、还是公交线路权乃至公路班车客运线路经营权，有价现象是普遍的现实问题。客运经营权价值被业界甚至民间认可，有其必然性，主要体现在以下几方面：
首先是客运经营权资源的有限性。一个城市出租车的容纳量有一定的额度，同一条客运线路上的车辆数(即经营权数)也是有一定限度的。超过一定限度后,将造成运力过剩,从而导致无序竞争,这是政府职能部门不愿看到的后果。因此,从职能部门角度,一般会自觉维护这种有限性。
其次是客运行业是一个低技术行业。这个行业十分适合于我国庞大的低技能劳动力群体，一些教育程度不高、经过不复杂的培训即获得从业资格、并拥有一定资金的从业者十分看好这个行业，使得客运经营权变得热门。此外，一些失业者、失地农民也把买车搞客运作为最后的谋生手段。
再者，与工商业不同，客运行业是低投资、无赊帐的行业。由于投资不高，回报可预见，且每日可见现金进帐，使得民间资金十分看好这个行业。
总之，民间资本目前仍十分看好客运行业，有限的资源面对相对无限的申请者，产生有价现象是必然的。经营权有价值现象是对目前国家政策的一种挑战。
三、政策与现实背离的负面影响
这里不谈出租车经营权，因为，出租车经营权的有偿出让实际上已被官方和民间认可，且并未因此产生普遍的、尖锐的矛盾。而公路班车客运线路经营权这种官方政策与民间现实相背离的现象，给公路客运市场带来了严重的问题。以下问题的讨论同样适用于城市公交。
(一)政策本身的缺陷是主要原因
国家5部委在要求停止道路客货运输线路经营权有偿出让的同时，对城市公共客运经营权却网开一面。诚然，停止货运经营权有偿出让是符合货运市场发展要求的。但客运市场有其特殊性，无论是城市的公共客运，还是城间或城乡的班车客运，其性质是相同的，其共同特点是线路资源的有限性。而政策的二元性，使得公共客运经营权的做法始终对公路班车客运线路经营权起着诱导和示范作用，这是政策缺陷之一；其二是，国家虽然禁止将无偿获得的客运班线经营权进行私下转让，但却缺乏一套完善的机制，去制止、追究私下转让行为。
(二)政策并未达到预期效果
前已谈及,自政策出台以来,客运线路经营权私下转让之风从未停止过,企业的负担也未因此减轻。因为,在八、九十年代客运市场在量的急剧扩张后,省内客运线路资源已十分有限,在出台此政策后,已没有多少线路可取得,新的经营者只能去买现成的班线经营权。一些地方经营权炒作之风之所以盛行,大概可以从这里得到合理的解释。
(三)使行业管理处于两难境地
一方面，职能部门为了不违反国家政策，在处理经营权问题时，不能公开承认经营权有价；另方面，在实际处理涉及经营权的矛盾时，为确保稳定，私下里又要求企业以承认经营权有价的方式去处理矛盾。如在浙江省2003年对到期线路的新一轮配置过程中，各地市运管部门在面对经营权有价问题，不得不采取上述策略。
(四)亏了国家，肥了炒家，伤了“管家”
国家在无偿授予客运班线经营权的同时，一些投机者却进行转手倒卖，中饱私囊；一些班线拥有企业无心经营，却乐于包出线路，坐收线路承包费。这种现象实际上造成了国家资产的流失，而职能部门却对此束手无策，其积极性受到严重挫伤。
(五)容易助长腐败现象
由于国家政策与社会认同的差异，使得一些经营者或投资者，千方百计地去争取线路，即使经营权通过招投标方式出让，也难以完全避免干扰。同时，无偿授予的经营权，在业界可能价值几万甚至几十万，容易使职能部门的某些工作人员产生不平衡心理。以上两因素的共同作用，易助长客运行业管理的腐败现象。另方面，无论工作人员无论如何廉洁奉公，却无法完全消除客运行业的从业者对职能部门怀有的暗箱操作的疑虑。
四、客运线路经营权有偿使用的积极意义
综上，客运线路经营权无偿使用政策，不仅未达到预期目的，反而产生了负面效果，这需要对该政策进行反思，并借助《行政许可法》出台之机，重新研究其经营权有偿使用问题。客运线路经营权有偿使用的积极意义，主要表现在以下几方面：
(一)解决了客运经营权政策二元性问题。客运线路经营权实行有偿使用，解决了公路班车客运与城市公共客运经营权政策不一致问题，也有助于其他问题的解决，使得地方政府可以对各种客运经营权实行统筹安排。
(二)解决了政策与现实的脱节引起的诸多问题。从政策上承认客运线路经营权有偿使用，使经营权有偿使用公开化，职能部门在处理经营权时，避免了承认有价又无依据，不承认又无法解决一些棘手问题的尴尬。也使司法部门在处理涉及客运线路经营权的民事案件时，避免同一类案件，在不同地区的司法部门产生截然不同处理结果的问题。同时，经营者之间，经营者同职能部门之间的一些矛盾也可能因此迎刃而解。
(三)是建立客运市场公平竞争机制的前提。客运线路经营权实行有偿使用，通过市场化运作，使冷线和热线效益的差异通过有偿使用金进行平衡，有助于客运市场竞争的公平性。
(四)促进经营权取得过程的透明与公正。客运线路经营权有偿使用，结合招投标方式授予经营权，减少了经营权予、取过程的人为因素，有利于促进职能部门办事的透明化。
(五)有利于班线经营质量的提高。客运线路经营者有偿取得经营权后，将会更加珍惜经营权，并在经营期内精心组织经营，以期通过服务取得更高的回报，目前常存在的班线经营随意停开等不正常现象将得到改善。
(六)促进客运市场的优胜劣汰。客运线路经营权的有偿使用，提高了客运行业经营的资本门槛，增加了经营风险，加速了弱小企业或个体经营者的淘汰，有利于客运市场经营主体的优化。
(七)促进全国统一客运市场的建立。实行客运线路经营权的有偿使用，并面向全国客运行业公开招投标，解决了地区性利益，也有利于改变长期以来形成的客运班线“对开”观念，从而促进客运全国统一大市场的形成。
(八)为发展农村客运和客运线路设施建设提供了资金来源。在市场经济条件下，经营主体没有义务对没有收益的项目进行投资。因此，面对偏远农村客运难以保本经营，农村客运站场建设投资难以回收，公路沿线港湾式停靠站建设难以通过市场化渠道筹措资金等情况，无法通过行政命令要求企业去投资，这些问题理应依靠国家财政支持予以解决。但由于资金缺口大，要求国家目前在该领域进行广泛的公益性投资是不现实的。因此，通过有偿出让客运线路经营权，将取得的收入用于发展农村客运的补偿金和客运设施的公益性投资，不失为一种合理、可行的解决途径。
五、客运线路经营权有偿使用的可行性
目前，实行客运线路经营权有偿使用是可行的，时机也已成熟，主要体现在以下几方面：
(一)客运经营者从观念上已认同有偿使用。从客运线路经营权转让现象在全国各地客运行业普遍存在来看，业界对客运线路经营权有偿使用是普遍认同的，这是经营权有偿使用的基础。
(二)有《行政许可法》可依据。根据《行政许可法》第十二条规定，公共资源配置可以设定行政许可。客运线路资源是一种有限的资源，不仅在今后作为行政许可事项仍有必要，而且，有限的资源面对相对无限的申请者时，只有采用有偿方式以取得权利，方显公正。
(三)市场经济体制的初步建立为经营权有偿使用提供了大环境。在我国社会主义市场经济体制的建立过程中，人们的思想观念的变化是日新月异的。2000年难以接受的事物，2004年可能会接受，经营权有偿使用也是如此。今天，我国社会主义市场经济体制已初步建立，人们的观念已不同往昔，客运线路经营权的有偿使用，如同电话的使用需要缴纳公共资源占用费一样，也是一件十分平常的事，社会大环境已经具备。
六、客运线路经营权有偿使用需配套解决的问题
(一)客运线路经营权的法律定位。这是客运线路经营权有偿使用制度的前提条件。一旦客运线路经营权有偿使用，自然要涉及到客运线路经营权的定义，予、取程序，转让程序，所有权、使用权的归属，职能部门和经营者双方的权利义务，经营者权益的保障，经营权价值的确定等问题，这需要有法律条文可依。
(二)客运线路经营权的评估。客运线路经营权实行有偿使用后，为确保国家和经营者双方的利益，经营权价值的确定是一个核心问题。经营权过高估价，将加重经营者的负担；过低估价，相当于国家资产流失。如何对经营权进行评价?可参照技术产权和房屋产权价值评估的做法，成立客运经营权评估机构，从事此业务。经营权经评估机构评估出基本价值后，作为标底，再进行服务质量结合有偿使用招投标。在服务标入围的竞投者中，再进行报价投标，并以质高报价者中标，或限价抽签，以防炒作。
(三)客运线路经营权转让需防炒作。客运线路经营权一旦有偿使用，经营者因各种各样原因，中途退出经营将是一种经常性现象。这样，如同目前已普遍存在的一样，私下相互转让便不可避免。为防止炒作，可采用以下做法：首先，要规定经营者如要中止经营权，经营权只能由国家收回，私下转让者不予承认；其次，根据原定的经营期限和使用费，可按实际期限均等分摊使用费加一定的违约金，或按实际期限余下使用费递减的办法，国家退还余下的使用费；第三，国家将收回的经营权重新核定年限，再进行有偿招投标；第四，建立提供经营权交易服务的平台，据新华网重庆频道1月14日消息，重庆已建立出租车经营权交易中心，并于2004年1月开始运行。
（温州市公路运输管理处）
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