无家可归者投宿警察局

    伴随着经济的快速增长，“进步时代”是美国住房建设高速增长的时期。从1880年到1900年间，在美国28个最大的城市中，其中有25个住房供应增长比例超过50％。尽管当时美国人口增长很快，增长率达到21％，但当时刚刚开始的住房统计数据表明，这个时期住房发展更迅速，住房面积增长的速度达到26％。从1900年开始到1910年，美国的房屋建设进入高速发展时期，平均每年约有361000套住房动工。进入20世纪20年代，住房建筑速度增至每年703000套。在1890年至1920年的30年间，住房建设速度超过了人口的增长速度。美国住房建设迎来了一个高潮，人们居住条件整体上有了很大改善。然而，在移民与城市化的大背景下，经济快速发展以及居住水平整体改善，却无法掩盖当时住房领域严重的住房不平等——住房分化严重。

    对于中上收入群体而言，房地产市场的高速发展提供了一个非常好的机会。美国整体经济快速发展，总体工资水平提高，人们住房负担能力迅速提高。加之美国在交通方面的技术革新，使得城市郊区的土地能够用于修建住宅，而且建筑材料的价格也持续降低。其结果是从1875年到1890年，美国的建筑成本一度整体上下降了四分之一。工资的增长和房价的相对较低，使得美国人这个时期的住房承受能力比欧洲人更强，很多美国人在这个时期拥有住房，实现了自己的“美国梦”。

    相比之下，低收入者和流浪工人的居住条件要糟糕得多。由于外国移民、西部发展和工业化等原因的推动，大量的单身男性移民涌入美国的城市，尤其美国中西部和西部，大量的流浪工人无力负担房租，成为无家可归的流浪者。开始时他们露宿街头，后来夜里临时到警察局投宿成为他们的主要居住模式。为了维持社会治安，在19世纪中期到中后期美国城市成立警察局，维护城市的安全与秩序。在拘留酗酒者、流浪汉和精神病人的同时，警察局也为没有生计的投宿者敞开大门。波士顿警方于1856年正式接收无家可归者，此后，这一非正式的做法一直延续下来，投宿警察局成为美国城市生活的一种普遍状况。据估计，到了19世纪80年代到90年代，有五分之一的美国家庭的家庭成员在警察局借宿过。根据1891年对流浪者的调查，其中百分之二十的人承认定期睡在警察局。流浪工人在美国警察局过夜成为当时社会非常普遍的情况。

    除了借宿警察局之外，低收入工人主要租住在城市中心区的廉价出租房屋里。在美国工业发达的中心城市如纽约、芝加哥、波士顿等地，地价高昂导致城市的过度集中，而且房租高昂使得工人的居住条件也差得多。通常，他们居住的廉价公寓为多层建筑，房间和走廊狭小、光线黑暗、不通风，洗手间和厨房每层共用。更有甚者，不少房东为了谋取更大利益，将一套房子分成几个单元分开出租。租住者要忍受非常拥挤的居住环境和种种不便，而且也不安全，没有任何隐私。例如，在纽约原来设计居住50人的廉价出租公寓内，实际居住的人口超过400多人。到19世纪末，廉价出租住房成为流浪工人解决住房问题的主导方式。据当时的调查，有三分之一居无定所者聚集在廉价出租屋里。芝加哥平均每晚有2万多人在200多所廉价房屋里过夜。

    美国进步主义者发起住房运动

    严重的住房分化，低收入者极端恶劣的住房条件及其引发的各种社会问题，引起美国进步人士关注。进步主义者采取一系列行动和策略，从而使社会关注住房问题，并推动政府积极采取措施干预住房问题，推动住房运动，甚至也身体力行，投入到解决住房问题的实践活动中：

    1．揭露住房状况、发现住房问题

    为了唤醒当时主流社会对城市贫穷和住房问题的关注，当时进步主义者通过多种途径，揭露问题的严重性，进而“发现”住房问题。Jacob A. Riis是其中的杰出代表。他是进步时代非常有名的一位社会活动家。作为一个记者，他利用当时最先进的照相技术，用大量图片，逼真地揭露了城市贫困和无家可归的社会现实。他拍摄了200多幅关于简陋房屋，贫困社区及无家可归的儿童的照片，并著成极为畅销的作品《另一半人如何居住》，使得穷人的居住疾苦得到公众的极大关注，为进步主义运动奠定了社会基础，推动了地方政府的住房改革。

    2．掀起住房运动

    住房条件破败、拥挤、不安全，是当时伴随迅速工业化、城镇化和大规模移民涌入而带来各种问题在住房领域的集中体现。面对城市的贫困与各种住房问题，改革主义者积极动员、联合各种社会力量，发起住房运动，推动住房相关问题的解决和社会进步。Veiller是其中杰出代表。他发起和领导了轰轰烈烈的住房运动。1899年他成功组织了一次廉租住房展览，不仅展出贫民窟的模型，还展出了城市的疾病分布图和贫困分布图，揭露了劳工阶层恶劣的住房条件和严重的社会后果：住房条件糟糕、通风差，光线不足，容易引发肺结核等各种传染性疾病的流行。此次展览引起主流社会高度关注，当时的州长罗斯福参观了展览。在他的推动下，纽约1900年成立了州经济公寓委员会来推进住房改革。他认为房间的采光、通风是人的基本权利，如果房东或者房地产开发商阻碍这一权利的实现，政府应该加以干预；社会应该保障人们拥有实现自己的潜能的机会，该机会不能让恶化的居住环境影响和剥夺；如果人们拥有住房，他们就能够培养起公民责任和爱国心。1910年，他推动成立全国住房协会，担任主席。在他的领导下，住房运动有序推进，影响了美国很多城市的住房改革。

    在很多进步主义者看来，住房等社会问题不仅仅是居住条件恶劣的问题，而且也是外来移民能不能适应美国新的环境和文化，生活方式落后，行为不道德的问题。住房问题不仅仅是个经济问题，更是个道德问题。于是19世纪末出现了“定居救助之家”运动。该运动主要由美国中产阶级和上层人士中的某些群体推动，向低收入群体尤其是外来移民提供各种社会服务，帮助他们解决所面临的各种问题，从而适应美国新的地理和社会环境，并接受或者融入美国生活方式。“定居救助之家”运动是广泛的进步运动的重要组成部分。值得指出的是，进步主义者和当时的有识之士，不仅将住房界定为单纯的居住问题，而且试图进一步解决引发住房问题的物质和精神的动因。进步主义者代表简·亚当斯于1889年在芝加哥建立“赫尔之家”，基督教男青年联盟和救世军等宗教组织也建立起具有宗教、教育和休息功能的定居住房救助中心，使无家可归者摆脱物质和精神层面的困境。

    此外，在进步主义者的推动下，工人组织也积极关注工人住房问题。1914年美国劳工联合会向联邦政府请愿，要求政府能够积极采取行动，提供贷款，并为工人家庭修建住房。

    3．推动政府规制保障住房质量与安全标准

    除了宣传动员、公众教育之外，进步时代的改革者还在实践层面提出解决思路。努力推动政府对住房进行规制，保障住房安全是美国进步时代住房方面的重要创新和进步。针对当时廉租住房卫生条件差、不安全、普遍存在火灾隐患等状况，进步主义者积极推动政府对住房租赁市场进行规制，保障住房的基本标准。到了1917年，美国有40个城市和11个州制定了房屋建筑方面的法律和条例，要求出租者为租客提供安全的住房。按照法律，市政官员要定期调查出租房屋，有权对那些没有达到法律要求的屋主进行惩罚。为了防止官员腐败或者渎职而不履行在执行房屋安全法律上的责任，致力于提高低收入工人生活环境的进步主义者，进一步扮演了监督法律实施的角色，他们通过各种渠道监督和敦促政府严格实施相关法律。例如，著名的社会工作先驱简·亚当斯和她在芝加哥“赫尔之家”的同事们不断造访市政官员，促使他们执行相关住房安全方面的法律，在改善没有发言权的普通民众的生活状况方面取得一定的成效。

    4．倡导公共住房建设，建立“模范出租公寓”

    除了推动对出租房屋的规制法律的出台和实施之外，对进步主义者而言，更重要的是推动政府和慈善机构建立“模范廉价公寓”。当时住房市场投机流行，租金过高，无力满足大量低收入阶层基本住房需求。对此，进步主义者积极揭露低收入者和移民的糟糕住房条件及其引发的严重社会问题，呼吁政府修建住房来安置贫民，以终结无家可归者大量投宿警察局地下室的现象。

    此外，针对当时工人普遍租住廉价宿舍，住房条件极端恶劣，通风条件差，设施极端简陋，卫生和安全没有保障的普遍状况，Veiller等人通过推动政府和慈善机构建造示范性的“模范”廉租公寓，设定住房标准，引导市场出租房屋提高和改善住房标准，从而推动低收入劳工住房条件的改善。但事实上，模范廉租公寓的房租并不便宜，不将租金提高到超出最低收入者可负担的水平之上是无法维持的。所以，模范公寓的运作最终依赖于开发商或者业主的慈善精神。

    5．借鉴欧洲经验，推动政府采取干预措施

    由于美国奉行放任自由理念，政府对工人和移民的住房问题一直态度消极。进步主义者采取介绍欧洲国家经验，进行政策学习的策略，推动美国政府积极干预住房市场，解决住房问题。例如，1909年 Benjamin Clark Marsh撰写《城市规划导论》，其中介绍并肯定了欧洲一些城市政府为了控制住房发展成本而购买市区内外廉价土地的做法。当时著名的城市改革者Frederick Howe也非常支持欧洲土地银行的做法，1911年他在城市规划大会的发言，强调了德国城市政府购买城市周边土地，积极发展低收入者住房的做法，其中肯定了德国政府在关注住房问题，不让资本家垄断住房开发，而代之以市政住房与私有房屋竞争等方面的思路与做法。这种对国外经验的引入和介绍有助于增强进步住房运动和相关政策建议的合法性。

    住房运动对美国社会影响深刻

    在进步主义的推动下，进步时代的住房运动唤起了美国社会对工业化、城镇化和移民引发的住房、城市贫困等问题的高度重视，并成功地推动政府、企业和社会共同行动，积极回应各种伴随当时经济快速发展而存在的社会问题。进步时代的住房运动取得了一定的成就，主要表现在：

    首先，和在其他领域的活动一样，进步时代的改革者通过揭示住房问题，成功地唤起美国主流社会高度关注住房分化和贫富分化及其带来的各种社会问题。他们将住房问题与社会问题联系起来，使社会认识到恶劣的居住条件威胁到居住在那里的贫困阶层的安全、健康和道德，是各种社会问题蔓延的根源，而应予以关切和解决。

    其次，推动政府立法，改善低收入者的住房状况。在进步主义的推动下，1914年美国劳工联合会向联邦政府请愿，希望政府能够提供贷款给城市，用于为工人及其家人修建住房。1915年，马萨诸塞州通过一项宪法修正案，允许州政府建立公共住房。1901年纽约市的《廉租住房法》与1902年芝加哥的类似法令得以通过，这是进步主义住房运动的标志性成果，是进步时代住房改革的巨大成功。纽约市的住房立法为全国的住房改革措施设定了标准。进步主义住房运动相当程度上推动了美国当时总体上住房状况的改善和住房标准的提高。        

    再次，更为重要的是，在进步主义者的推动下，美国逐渐开创了政府干预住房市场，解决低收入阶层住房问题的先河，尽管在进步时代这方面取得的成果有限。美国的住房政策发展过程中有两个转折点，都与进步时代分不开。第一次转折发生在19世纪20世纪之交时，廉价公寓改革法案开辟了先例，地方政府确定住房标准，规制住房安全；第二次转折发生在20世纪30年代，联邦政府通过公共住房计划和银行改革承担提高住房自有和向贫困阶层提供住房补贴的责任。这两次转折都与进步时代相关。前者是进步主义住房运动的直接成果，而后者也受到进步主义住房运动的间接影响，因为它延续了进步时代开创的政府干预住房供应的传统，甚至1949年美国住宅法的颁布也可追溯到进步时代住房政策所提供的政策根源。

    最后，进步主义者关于住房问题的不同理解和建议也在某种程度上影响了美国的住房政策的走向。如前所述，进步时代的改革者对住房的理解和相应的解决方案不同。Veiller等人认为当时的主要住房问题是经济增长、城镇化和移民潮引发的低收入阶层绝对住房条件差的问题，主张通过政府规制出租房屋的质量、标准，或者向低收入者提供住房加以解决。而Carol Aronovivi等人则认为贫民窟现象不是根本的住房问题，住房问题本质在于相对当时美国的社会财富而言，住房质量普遍很差，邻里与社区环境不好，他提出通过社区规划，进而推动宜居社区、供应可负担得起、高质量住房，以此作为解决的思路。这些分歧影响了美国住房政策的走向。美国住房史上两种政策取向在实践中都存在。在20世纪30年代、50年代美国兴建公共住房实行城市改造，然而不仅没有取得预期政策后果，相反被认为是制造贫民窟。公共房屋政策的失败，促使社会各界更加反思解决住房问题的方式。事实上，与欧洲相比，美国总体上没有大规模建立出租性的公有住房，而更强调通过政府税收减免、发放租金补贴，以及非营利机构和市场提供可负担的住房的方式来解决中低收入者住房问题。

转自：http://blog.sina.com.cn/s/blog_51d5b0650100into.html