禁而不止·漫画  （图源网络）

禁令三令五申为何还是禁而不止

——阅报随话（190）

    又一部政府“禁令”即将出台，让人们议论纷纷。日前，国务院法制办公布了《公共场所控制吸烟条例（送审稿）》，规定所有室内公共场所一律禁止吸烟。对此，有人称其为“最严禁烟令”，说是“这次来真的了”，不过，也有人不以为然，说是“以前的‘禁烟令’并没有严格执行”。此言不虚，2011年实施的“禁烟令”对室内公共场所吸烟早有规定，但并没有得到很好地执行，这是大家有目共睹的。所以，人们不无担心，这个“最严禁烟令”到了不了了之。

    实际上，大家可以稍稍盘点一下，不只是“禁烟令”，其他诸如“禁塑令”、“治超令”、“高尔夫禁令”等等“禁令”其实都没有得到很好地执行。如6年前正式实施的“限塑令”，其中规定所有超市、商场、集贸市场等场所一律不得免费提供塑料购物袋。然而，各地不少大菜市场和超市还是在免费提供，即使有偿使用塑料袋的场所，“禁塑令”变成了“购塑令”，超市反而成了受益者。再如2000年颁布的《超限运输车辆行驶公路管理规定》，14年过去了，超载情况没有得到遏制，“治超令”却变成了“罚款令”，成了一些部门创收的工具。还有一个“高尔夫禁令”，2004年国务院办公厅下令暂停新的高尔夫球场建设并清理已建、在建的高尔夫球场项目。10年间，国家层面已经下达10道禁令，然而各地并未停下建设高尔夫球场建设的步伐，高尔夫球场数量反而10年增长了近两倍。

    这些年来，国家层面、地方层面发布的各项政府禁令已经举不胜举，应该承认，一些禁令的确得到了切实的执行，但不少禁令三令五申却禁而不止，几成一纸空文。当然，禁令颁布不可能指望其立竿见影，将被禁止的行为一扫而净。但是禁令毕竟是国家和地方具有针对性的行政措施和带有命令强制性的制度，是中国法律上的部分命令，具有相当的严肃性。然而，为什么这么多的政府禁令三令五申还是禁而不止呢？

    是否有“禁令”立法项目调研与论证不够的原因呢？一些部门和地方在制定“禁令”时调研论证显然不够,有关部门主要从本部门的需要出发提出项目，考虑的主要是从现行管理体制是否理顺，本单位工作任务的轻重等问题，这样就可能会造成立法项目不尽合理；有的为了配合行政法规的实施和国家有关部门检查，或因外省有了相关立法，不得不立法；有的法规修改和废止不够及时，难以适应新形势。

    是否有“禁令”立法语言不够规范、准确的原因呢？有些禁令条款本身表述的含义不清，有的规定过于笼统、抽象、原则，大量使用了“及时”、“限期”、“按时”、“增强”、”加大”、“有关”等不确定语言；有的表述中政策性语言较多，如“积极”、“鼓励”、“支持”、“原则上”等。不少法规在规范政府部门职责时责任不明确，条款之间也不协调，如有的法规只规定行为模式而没有后果模式，没有法律责任：有的法规前面没有规定禁止性内容，法律责任又设定了行政处罚。

    是否有“禁令”规定的时限和处罚幅度弹性较大的原因呢？如审批、办理时间在30日以内、处罚在3万或5万元以下，甚至更大的罚款只有上限没有下限等。

    总之，“禁令”禁而不止的原因主要是法规操作性不强，难以用国家强制力来保证实施。这种情况在控烟禁令方面最为突出。

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    如各地《控烟条例》中的一些处罚条款不尽合理，欠缺可操作性。如上海版《条例》其中规定，违反条例的，有关部门将予以警告，并责令限期改正；逾期不改正的处以2000元以上1万元以下的罚款。但是，这样的规定在实际中却难以操作，因为第一次只能警告，第二次才能处罚，这样执法成本增加了，但降低了控烟执法的效果。还有目前《条例》中吸烟区与非吸烟区设置要求、吸烟区最低比例和设置标准等规定的不够详细，而且覆盖范围仍然没有达到室内场所全覆盖。再如控烟执法力量严重不足。以上海为例，自2010年《控烟条例》实施以来，市区两级文化执法机构对6万余家文化场所进行了控烟执法检查，对逾期未整改108家场所和3个个人给予了罚款的行政处罚。很显然，对上海这么一个特大城市，三年来仅仅这些个检查和处罚是远远不够的。有关部门人员认为，文化执法机构需要监管的控烟场所为11017个，“小队伍大市场”的矛盾日益突出，如不增加执法人员数量，将很难起到良好的控烟效果。目前大部分城市的控烟立法都存在执法效果不理想，一些地区或城市的地方无烟法从制定之后就没有开过一张罚单。

    由此看来，禁令三令五申仍然禁而不止，有“禁令”缺乏执行主体、缺乏执行细则，同时违反禁令的行为太多，执行压力过大等种种难以操作的原因。不可否认，执行禁令的困难都是客观存在的，但禁令既出，就要严肃执行。禁而不止，政府出台的措施成为一纸空文或存在管理空白，无疑会带来很大的负面效应。颁布一项顺应时代潮流的禁令，是一件好事，可当这件好事仅限于“颁布”，而无力于“执行”时，公众的失望是可想而见的。失望之后，伴随而来的往往是不信任。当公众质疑“为什么没人管”的时候，政府要承受的尴尬，显然远不止面子问题，而是公信力的损耗。

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