唐代地方行政机构的初步考察

大概是有些年头了，中央政府的领导人开始反思我国地方行政机构编制人员过于臃肿，甚至有“十羊九牧”的说法。我照例是附和领导的，反正精简人员也轮不到咱们乡镇街道一级。但是这个问题始终萦绕脑际，总想在历史中寻找标本比对一番。正好这几天在看关于唐代的旧书，就顺便拿几个数据出来考察研究，也算是工作之余的一种放松吧。

首先明确以下规则：

一、中国古代的政治制度、行政制度和司法制度最完备的王朝莫过于汉、唐、明三代，汉朝有关职官法典的文献不足，明朝又诸多涉猎者，而有唐制度是中国行政制度现代化的一个转折点，沿革合理、配置精当，一直为后世（如明清）和外国（如日本）所效仿，所以现截取唐朝的全盛时期做标本，并非笔者有什么个人偏好；

二、唐代的中央行政机构设置颇为臃肿，有外三省内三省，有九卿六部四监，有御史台卫府，有东宫王宫，职权架构比较交叉重叠，但是其地方行政机关的敷设相对简练，编制完备职责明确，有作为标本的必要条件；

三、据〈新唐书*地理志〉记载，唐开元二十八年（西元740年）全国共有州府328个，县1573个，人口4814.369万，户数841.2871万，那么当时大约6人/户，而我国现在人口比当时大约多25倍；

四、〈旧唐书*职官二〉中说明“凡天下之州府，四万户以上为上州”，就是说当时一个发达地区（地级市）的人口超过24万人，折合现在人口600万，差不多正好符合一个计划单列市的标准，所以决定选取中唐以前上州政府的人员职掌、编制和规章来最做一个比较的坐标。

唐代的州府官员属吏的设置精简合理，属官和吏员之间区别明确：所谓“官”是指各部门机关的首长，为流内九品三十级之中的职事官，相当于如今的国家机关公务员；所谓“吏”是指各部门机关办事人员，为有级无品的流外官，相当于如今的事业机关工作人员。共分以下4大块介绍：

一、州领导，有刺史、别驾、长史、司马等。

1、唐制，上州刺史从三品，低于六部尚书而高于侍郎，所以地位尊崇职权重要，“其所部有所改更，得以便宜从事”；

2、别驾为刺史副职，长史和司马为刺史主要助理，分掌监察军政，这三人“纪纲众务，通判列曹”，年终还要轮流入京，向中央政府汇报一年以来本地的政务、户口和赋役。

二、下属司曹，暗合尚书省六部职责，相当于如今的部委办局。

1、录事参军事：相当于如今政府办公厅的职责，下辖录事为主官助理；

2、司功参军事：职掌繁复，分管组织人事、教育考试、祭祀宗教、医药卫生等；

3、司仓参军事：管理机关房屋和伙食，分管食品安全、赋税征收、储备粮库、市场交易等；

4、司户参军事：主管民政户籍、农业副业、蠲符签证、护照发放，主理民事诉讼；

5、司兵参军事：主管武官选拔、兵甲器仗、门户钥匙、烽候驿站；

6、司法参军事：执行法律、缉捕盗贼，主理刑事诉讼；

7、司士参军事：主管渡口桥梁和交通工具，并管理国有企业和矿产资源；

8、司田参军事：主管用地规划与土地分配；

9、参军事：随长官出巡考核下属，并负责礼仪纠察；

10、市令：负责市场行政管理。

三、学校，类似如今的市立学院，分别设经学和医学两个门类对学生进行免费教育，医学博士还作为公立医生为百姓提供医疗服务；

四、各部门均有属吏卒役，如各部门的佐史随员、户曹下有帐史负责收支帐簿，还有随从卫士、值班差役、学校中的助教、负责财政出纳监察的仓督。

唐朝官吏都有定员，按上述名单计，共政府中官21人（不含博士）、吏135人（不含助教），官吏相加计156人，学校中教师5人，学生75人，总计政府财政口薪给人数236员，较隋朝定员323员精简了很多。刚才我们已经知道，“我国现在人口比当时大约多25倍”，那么将156人加以25倍，看看如今市级政府机关和下属部委办局的公务员和事业编制人员有否过4000人呢？

如果目前“十羊九牧”这种现象真的存在，那看来我们国家并不是在一级政府中人员过多，而是地方政府层级过多。唐朝地方只有两级政府：州府和县，而如今地方四级政府：省（自治区）、地区（市）、县（市）、乡（镇），所以与其精简机构人员，还不如减少机构数量和层级，尊重和培植地方自治，确立中央巡视监察制度，这才是治本的良药。

在对唐朝地方行政机构的考察中，还发现了以下一些有趣的措施：

一、正职和副职之间必须保持距离，刺史的副手称“别驾”，意味着两人巡视辖区时不能同行，副职应该“别乘传车”；

二、选取仓督（财政出纳监察）时一定要候选人出身富厚之家；

三、市令（市场行政管理）不能用本地人，而博士、助教却最好是本地人；

四、仓督、市令、博士、助教必须每4年轮换；

五、上州每年必须向中央推荐3位人才（举人）；

六、医学博士日常配置一些中成药，地方上有伤寒、流感、疟疾、痢疾等患者索取，就得免费提供；

七、地方官不能在自己的辖区内购买田地和开设粮食加工厂与百姓争利；

八、地方上的铜矿铁矿听任百姓私自采铸，政府需要黄铜白蜡得向百姓市场价购买，所谓“官无禁利，人无稽市”。

九、在边境上，不管公私都不得冶铁采铜。