第三章城市规划的工作内容和编制程序

  一、城市规划的任务
  城市规划是人类为了在城市的发展中维持公共生活的空间秩序而作的未来空间安排的意志。这种对未来空间发展的安排意图，在更大的范围内，可以扩大到区域规划和国土规划，而在更小的空间范围内，可以延伸到建筑群体之间的空间设计。因此，从更本质的意义上，城市规划是人居环境各层面上的、以城市层次为主导工作对象的空间规划。在实际工作中，城市规划的工作对象不仅仅是在行政级别意义上的城市，也包括在行政管理设置、在市级以上的地区、区域，也包括够不上城市行政设置的镇、乡和村等人居空间环境，因此，有些国家采用城乡规划的名称。所有这些对未来空间发展不同层面上的规划统称为“空间规划体系”。
  城市规划的根本社会作用是作为建设城市和管理城市的基本依据，是保证城市合理地进行建设和城市土地合理开发利用及正常经营活动的前提和基础，是实现城市社会经济发展目标的综合性手段。
  在市场经济体制下，城市规划的本质任务是合理地、有效地和公正地创造有序的城市生活空间环境。这项任务包括实现社会政治经济的决策意志及实现这种意志的法律法规和管理体制，同时也包括实现这种意志的工程技术、生态保护、文化传统保护和空间美学设计，以指导城市空间的和谐发展，满足社会经济文化发展和生态保护的需要。
  中国现阶段城市规划的基本任务是保护和修复人居环境，尤其是城乡空间环境的生态系统，为城乡经济、社会和文化协调、稳定地持续发展服务，保障和创造城市居民安全、健康、舒适的空间环境和公正的社会环境。
  二、编制城市规划应遵循的原则
（一）人工环境与自然环境相和谐的原则
（二）历史环境与未来环境相和谐的原则
（三）城市环境中各社会集团之间社会生活和谐的原则

第二节城市规划的工作内容和工作特点

  一、城市规划工作的基本内容
  城市规划工作的基本内容是依据城市的经济社会发展目标和环境保护的要求，根据区域规划等上层次的空间规划的要求，在充分研究城市的自然、经济、社会和技术发展条件的基础上，制定城市发展战略，预测城市发展规模，选择城市用地的布局和发展方向，按照工程技术和环境的要求，综合安排城市各项工程设施，并提出近期控制引导措施。具体主要有以下几个方面：
  （1）收集和调查基础资料，研究满足城市经济社会发展目标的条件和措施；
  （2）研究确定城市发展战略，预测发展规模，拟定城市分期建设的技术经济指标；
  （3）确定城市功能的空间布局，合理选择城市各项用地，并考虑城市空间的长远发展方向；
  （4）提出市域城镇体系规划，确定区域性基础设施的规划原则；
  （5）拟定新区开发和原有市区利用、改造的原则、步骤和方法；
  （6）确定城市各项市政设施和工程措施的原则和技术方案；
  （7）拟定城市建设艺术布局的原则和要求；
  （8）根据城市基本建设的计划，安排城市各项重要的近期建设项目，为各单项工程设计提供依据；
  （9）根据建设的需要和可能，提出实施规划的措施和步骤。
由于每个城市的自然条件、现状条件、发展战略、规模和建设速度各不相同，规划工作的内容应随具体情况而变化。
性质不同的城市，其规划的内容都有各自的特点和重点。
总之，必须从实际出发，既要满足城市发展普遍规律的要求，又要针对各种城市不同性质、特点和问题，确定规划主要内容和处理方法。
  二、城市规划工作的特点
  由于生产力和人口的高度集中，城市问题十分复杂，城市规划涉及政治、经济、社会、技术与艺术，以及人民生活的广泛领域。
  （一）城市规划是综合性的工作
  （二）城市规划是法治性、政策性很强的工作
  （三）城市规划工作具有地方性
  （四）城市规划是长期性和经常性的工作
  （五）城市规划具有实践性

第三节 城市规划的调查研究与基础资料

  调查研究是城市规划的必要的前期工作，必须要弄清城市发展的自然、社会、历史、文化的背景以及经济发展的状况和生态条件，找出城市建设发展中拟解决的主要矛盾和问题。
  调查研究也是对城市从感性认识上升到理性认识的必要过程，调查研究所获得的基础资料是城市规划定性、定量分析的主要依据。城市的情况十分复杂，进行调查研究既要有实事求是和深入实际的精神，又要讲究合理的工作方法，要有针对性，切忌盲目繁琐。
  城市规划的调查研究工作一般有三个方面：
  （1）现场踏勘。城市规划工作者必须对城市的概貌、新发展地区和原有地区要有明确的形象概念，重要的工程也必须进行认真的现场踏勘；
  （2）基础资料的收集与整理。主要应取自当地城市规划部门积累的资料和有关主管部门提供的专业性资料；
  （3）分析研究。这是调查研究工作的关键，将收集到的各类资料和现场踏勘中反映出来的问题，加以系统地分析整理，去伪存真、由表及里，从定性到定量研究城市发展的内在决定性因素，从而提出解决这些问题的对策，这是制定城市规划方案的核心部分。
当现有资料不足以满足规划需要时，可以进行专项性的补充调查，必要时可以采取典型调查的方法或进行抽样调查。
  城市建设是一个不断变化的动态过程，调查研究工作要经常进行，对原有资料要不断地进行修正补充。
  城市规划所需的资料数量大，范围广，变化多，为了提高规划工作的质量和效率，要采取各种先进的科学技术手段进行调查、数据处理、检索、分析判断工作。
  根据城市规模和城市具体情况的不同，基础资料的收集应有所侧重，不同阶段的城市规划对资料的工作深度也有不同的要求。一般地说，城市规划应具备的基础资料包括下列部分：
  （1）城市勘察资料（指与城市规划和建设有关的地质资料）：主要包括工程地质，即城市所在地区的地质构造，地面土层物理状况，城市规划区内不同地段的地基承载力以及滑坡、崩塌等基础资料；地震地质，即城市所在地区断裂带的分布及活动情况，城市规划区内地震烈度区划等基础资料；水文地质，即城市所在地区地下水的存在形式、储量、水质、开采及补给条件等基础资料。
  （2）城市测量资料：主要包括城市平面控制网和高程控制网、城市地下工程及地下管网等专业测量图以及编制城市规划必备的各种比例尺的地形图等。
  （3）气象资料：主要包括温度、湿度、降水、蒸发、风向、风速、日照、冰冻等基础资料。
  （4）水文资料：主要包括江河湖海水位、流量、流速、水量、洪水淹没界线等。大河两岸城市应收集流域情况、流域区划、河道整治规划、现有防洪设施。山区城市应收集山洪、泥石流等基础资料。
  （5）城市历史资料：主要包括城市的历史沿革、城址变迁、市区扩展以及城市规划历史等基础资料。
  （6）经济与社会发展资料：主要包括城市国民经济和社会发展现状及长远规划、国土规划、区域规划等有关资料。
  （7）城市人口资料：主要包括现状及历年城乡常住人口、暂住人口、人口的年龄构成、劳动力构成、自然增长、机械增长、职工带眷系数等。
  （8）市域自然资源资料：主要包括矿产资源、水资源、燃料动力资源、农副产品资源的分布、数量、开采利用价值等。
  （9）城市土地利用资料：主要包括现状及历年城市土地利用分类统计、城市用地增长状况、规划区内各类用地分布状况等。
  （10）工矿企事业单位的现状及规划资料：主要包括用地面积、建筑面积、产品产量、产值、职工人数、用水量、用电量、运输量及污染情况等。
  （11）交通运输资料：主要包括对外交通运输和市内交通的现状和发展预测（用地、职工人数、客货运量、流向、对周围地区环境的影响以及城市道路、交通设施等）。
  （12）各类仓储资料：主要包括用地、货物状况及使用要求的现状和发展预测。
  （13）城市行政、经济、社会、科技、文教、卫生、商业、金融、涉外等机构以及人民团体的现状和规划资料：主要包括发展规划、用地面积和职工人数等。
  （14）建筑物现状资料：主要包括现有主要公共建筑的分布状况、用地面积、建筑面积、建筑质量等，现有居住区的情况以及住房建筑面积、居住面积、建筑层数、建筑密度、建筑质量等。
  （15）工程设施资料（指市政工程、公用设施的现状资料）：主要包括场站及其设施的位置与规模，管网系统及其容量，防洪工程等。
  （16）城市园林、绿地、风景区、文物古迹、优秀近代建筑等资料。
  （17）城市人防设施及其他地下建筑物、构筑物等资料。
  （18）城市环境资料：主要包括环境监测成果，各厂矿、单位排放污染物的数量及危害情况，城市垃圾的数量及分布，其他影响城市环境质量有害因素的分布状况及危害情况，地方病及其他有害居民健康的环境资料。

第四节城市规划的层面及其主要内容

  城市规划是城市政府为达到城市发展目标而对城市建设进行的安排，尽管由于各国社会经济体制、城市发展水平、城市规划的实践和经验各不相同，城市规划的工作步骤、阶段划分与编制方法也不尽相同，但基本上都按照由抽象到具体，从发展战略到操作管理的层次决策原则进行。一般城市规划分为城市发展战略和建设控制引导两个层面。
城市发展战略层面的规划主要是研究确定城市发展目标、原则、战略部署等重大问题，表达的是城市政府对城市空间发展战略方向的意志，当然在一个民主法制社会，这一战略必须建立在市民参与和法律法规的基础之上。我国的城市总体规划以及土地利用总体规划都属于这一层面。
  建设控制引导层面的规划是对具体每一地块未来开发利用做出法律规定，它必须尊重并服从城市发展战略对其所在空间的安排。由于直接涉及土地的所有权和使用权，所以建设控制引导层面的规划必须通过立法机关以法律的形式确定下来。但这一层面的规划也可以依法对上一层面的规划进行调整。我国的详细规划属于这一层面的工作。
  在实际工作中，为了便于工作的开展，在正式编制城市发展战略规划前，可以由城市人民政府组织制定城市规划纲要，对确定城市发展的主要目标、方向和内容提出原则性意见，作为规划编制的依据。
  根据城市的实际情况和工作需要，大城市和中等城市可以在城市土地使用发展战略规划基础上编制分区规划，进一步控制和确定不同地段的土地的用途、范围和容量，协调各项基础设施和公共设施的建设，并为下一层面的规划提供依据。
  建设控制引导性的规划根据不同的需要、任务、目标和深度要求，可分为控制性详细规划和修建性详细规划两种类型。
  根据我国1989年通过的《城市规划法》和1991年颁布的《城市规划编制办法》，现将我国城市规划工作中具体各个阶段的有关内容介绍如下：
  一、城市规划纲要的主要内容
  城市总体规划纲要的主要任务是：研究确定城市总体规划的重大原则，并作为编制城市总体规划的依据。其主要内容如下：
  （1）论证城市国民经济和社会发展条件，原则确定规划期内城市发展目标；
  （2）论证城市在区域发展中的地位，原则确定市（县）域城镇体系的结构与布局；
  （3）原则确定城市性质、规模、总体布局，选择城市发展用地，提出城市规划区范围的初步意见；
  （4）研究分析确定城市能源、交通、供水等城市基础设施开发建设的重大原则问题，以及实施城市规划的重要措施。
  城市总体规划纲要的成果包括文字说明和必要的示意性图纸。
  二、城市总体规划的主要内容
  城市总体规划的主要任务是：综合研究和确定城市性质、规模和空间发展状态，统筹安排城市各项建设用地，合理配置城市各项基础设施，处理好远期发展与近期建设的关系，指导城市合理发展。
  城市总体规划的期限一般为20年，同时应当对城市远景发展作出轮廓性的规划安排。近期建设规划是总体规划的一个组成部分，应当对城市近期的发展布局和主要建设项目作出安排。近期建设规划期限一般为5年。建制镇总体规划的期限可以为10～20年，近期建设规划可以为3～5年。
  城市总体规划应当包括下列内容：
  （1）设市城市应当编制市域城镇体系规划，县（自治县、旗）人民政府所在地的镇应当编制县域城镇体系规划。市域和县域城镇体系规划的内容包括：分析区域发展条件和制约因素，提出区域城镇发展战略，确定资源开发、产业配置和保护生态环境、历史文化遗产的综合目标；预测区域城镇化水平，调整现有城镇体系的规模结构、职能分工和空间布局，确定重点发展的城镇；原则确定区域交通、通讯、能源、供水、排水、防洪等设施的布局；提出实施规划的措施和有关技术经济政策的建议。
  （2）确定城市性质和发展方向，划定城市规划区范围。
  （3）提出规划期内城市人口及用地发展规模，确定城市建设与发展用地的空间布局、功能分区，以及市中心、区中心位置。
  （4）确定城市对外交通系统的布局以及车站、铁路枢纽、港口、机场等主要交通设施的规模、位置，确定城市主、次干道系统的走向、断面、主要交叉口形式，确定主要广场、停车场的位置、容量。
  （5）综合协调并确定城市供水、排水、防洪、供电、通讯、燃气、供热、消防、环卫等设施的发展目标和总体布局。
  （6）确定城市河湖水系的治理目标和总体布局，分配沿海、沿江岸线。
  （7）确定城市园林绿地系统的发展目标及总体布局。
  （8）确定城市环境保护目标，提出防治污染措施。
  （9）根据城市防灾要求，提出人防建设、抗震防灾规划目标和总体布局。
  （10）确定需要保护的风景名胜、文物古迹、传统街区，划定保护和控制范围，提出保护措施，历史文化名城要编制专门的保护规划。
  （11）确定旧区改建、用地调整的原则、方法和步骤，提出改善旧城区生产、生活环境的要求和措施。
  （12）综合协调市区与近郊区村庄、集镇的各项建设，统筹安排近郊区村庄、集镇的居住用地、公共服务设施、乡镇企业、基础设施和菜地、园地、牧草地、副食品基地，划定需要保留和控制的绿色空间。
  （13）进行综合技术经济论证，提出规划实施步骤、措施和方法的建议。
  （14）编制近期建设规划，确定近期建设目标、内容和实施部署。建制镇总体规划的内容可以根据其规模和实际需要适当简化。
  城市总体规划的文件及主要图纸：
  （1）总体规划文件包括规划文本和附件，规划说明及基础资料收入附件。规划文本是对规划的各项目标和内容提出规定性要求的文件，规划说明是对规划文本的具体解释（以下有关条款同）。
  （2）总体规划图纸包括：市（县）域城镇布局现状图、城市现状图、用地评定图、市（县）域城镇体系规划图、城市总体规划图、道路交通规划图、各项专业规划图及近期建设规划图。图纸比例：大、中城市为1/10000～1/25000，小城市为1/5000～1/10000，其中建制镇为1/5000；市（县）域城镇体系规划图的比例由编制部门根据实际需要确定。
  三、分区规划的主要内容
  编制分区规划的主要任务是：在总体规划的基础上，对城市土地利用、人口分布和公共设施、城市基础设施的配置作出进一步的安排，以便与详细规划更好地衔接。
  分区规划应当包括下列内容：
  （1）原则规定分区内土地使用性质、居住人口分布、建筑及用地的容量控制指标。
  （2）确定市、区、居住区级公共设施的分布及其用地范围。
  （3）确定城市主、次干道的红线位置、断面、控制点坐标和标高，确定支路的走向、宽度以及主要交叉口、广场、停车场位置和控制范围。
  （4）确定绿地系统、河湖水面、供电高压线走廊、对外交通设施、风景名胜的用地界线和文物古迹、传统街区的保护范围，提出空间形态的保护要求。
  （5）确定工程干管的位置、走向、管径、服务范围以及主要工程设施的位置和用地范围。
  分区规划文件及主要图纸：
  （1）分区规划文件包括规划文本和附件，规划说明及基础资料收入附件。
  （2）分区规划图纸包括：规划分区位置图、分区现状图、分区土地利用及建筑容量规划图、各项专业规划图。图纸比例为1/5000。
  四、详细规划的主要内容
  详细规划的主要任务是：以总体规划或者分区规划为依据，详细规定建设用地的各项控制指标和其他规划管理要求，或者直接对建设作出具体的安排和规划设计。
  详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。
  根据城市规划的深化和管理的需要，一般应当编制控制性详细规划，以控制建设用地性质、使用强度和空间环境，作为城市规划管理的依据，并指导修建性详细规划的编制。
  控制性详细规划应当包括下列内容：
  （1）详细规定所规划范围内各类不同使用性质用地的界线，规定各类用地内适建、不适建或者有条件地允许建设的建筑类型。
  （2）规定各地块建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标；规定交通出入口方位、停车泊位、建筑后退红线距离、建筑间距等要求。
  （3）提出各地块的建筑体量、体型、色彩等要求。
  （4）确定各级支路的红线位置、控制点坐标和标高。
  （5）根据规划容量，确定工程管线的走向、管径和工程设施的用地界线。
  （6）制定相应的土地使用与建筑管理规定。
  控制性详细规划的文件和图纸：
  （1）控制性详细规划文件包括规划文本和附件、规划说明及基础资料收入附件。规划文本中应当包括规划范围内土地使用及建筑管理规定。
  （2）控制性详细规划图纸包括规划地区现状图、控制性详细规划图纸。图纸比例为1/1000～1/2000。
  对于当前要进行建设的地区，应当编制修建性详细规划，用以指导各项建筑和工程设施的设计和施工。
  修建性详细规划应当包括下列内容：
  （1）建设条件分析及综合技术经济论证；
  （2）作出建筑、道路和绿地等的空间布局和景观规划设计，布置总平面图；
  （3）道路交通规划设计；
  （4）绿地系统规划设计；
  （5）工程管线规划设计；
  （6）竖向规划设计；
  （7）估算工程量、拆迁量和总造价，分析投资效益。
  修建性详细规划的文件和图纸：
  （1）修建性详细规划文件为规划设计说明书；
  （2）修建性详细规划图纸包括：规划地区现状图、规划总平面图、各项专业规划图、竖向规划图、反映规划设计意图的透视图。图纸比例为1/500～1/2000。
  五、城市总体规划的调整和修改
  城市总体规划的调整，是指城市人民政府根据城市经济建设和社会发展情况，按照实际需要对已经批准的总体规划作局部性变更。局部调整的决定由城市人民政府作出，并报同级人民代表大会常务委员会和原批准机关备案。
  总体规划的修改，是指城市人民政府在实施总体规划的过程中，发现总体规划的某些基本原则和框架已经不能适应城市经济建设和社会发展的要求，必须作出重大变更。修改总体规划由城市人民政府组织进行，必须经同级人民代表大会或其常务委员会审查同意后，报原批准机关审批。
  六、城市规划的审批
  城市规划必须坚持严格的分级审批制度，以保障城市规划的严肃性和权威性。
  （1）城市规划纲要要经城市人民政府审核同意。
  （2）城市总体规划的审批：
  直辖市的城市总体规划，由直辖市人民政府报国务院审批。
  省和自治区人民政府所在地城市、百万人口以上的大城市和国务院指定城市的总体规划，由所在省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。其他设市城市的总体规划，报省、自治区人民政府审批。县人民政府所在地镇的总体规划，报省、自治区、直辖市人民政府审批，其中市管辖的县人民政府所在地镇的总体规划，报所在地市人民政府审批。其他建制镇的总体规划，报县（市）人民政府审批。
  城市人民政府和县人民政府在向上级人民政府报请审批城市总体规划前，须经同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意。
  （3）单独编制的城市人防建设规划，直辖市要报国家人民防空委员会和建设部审批；一类人防重点城市中的省会城市，要经省、自治区人民政府和大军区人民防空委员会审查同意后，报国家人民防空委员会和建设部审批；一类人防重点城市中的非省会城市及二类人防重点城市需报省、自治区人民政府审批，并报国家人民防空委员会、建设部备案；三类人防重点城市报市人民政府审批，并报省、自治区人民防空办公室、建委（建设厅）备案。
  （4）单独编制的国家级历史文化名城的保护规划，由国务院审批其总体规划的城市，报建设部、国家文物局备案；省、自治区、直辖市级历史文化名城的保护规划由省、自治区、直辖市人民政府审批。
  单独编制的其他专业规划，经当地城市规划总体部门审核后，报城市人民政府审批。
  （5）城市分区规划经当地城市规划主管部门审核后，报城市人民政府审批。
  （6）城市详细规划由城市人民政府审批。已编制并批准分区规划的城市的详细规划，除重要的详细规划由城市人民政府审批外，可由城市人民政府授权城市规划主管部门审批。
  以上关于城市规划工作中各个阶段的内容和审批办法的规定，是根据我国现阶段的实际情况制定的。
  其他国家由于政体和经济、社会发展水平的不同，对城市规划的内容、深度、方法、规划侧重点和审批制度等都各有不同的要求和规定。了解和研究他们的情况，有助于改进我们的规划编制工作。

 

 

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