1.2.5 土地利用现状总结
   近年来，大连市的土地开发整理工作取得了较大的成绩，1997年至2001年，全市通过土地开发整理建成标准农田39000 公顷，新增耕地9800公顷，为确保地方经济发展所必需的正常用地需求，改善土地生产条件，推动中心镇、中心村建设，为改善农村环境，实现农业、农村现代化作出了贡献。
   大连市土地利用类型齐全，土地垦殖率高，陆地可开发利用的后备土地资源少，海涂围垦开发尚有一定潜力。土地利用类型中，水域、耕地、居民点及工矿用地比重大，但由于人口数量大，人均耕地占有量低于全国平均水平。受地形地貌限制，全市耕地主要分布在人口密集、经济比较发达的水网平原、滨海平原地区及山丘谷地。

2 大连市土地利用存在的问题
2.1 土地生产率较低
   大连地区从耕地产量来看，仍属较低水平且产量不稳，抵御自然灾害能力差的地区。根据大连市统计局资料，1990年全市有49个乡镇粮豆平均每公顷产量在3000公斤以下，占全市乡镇总数38%。1989年大连地区遇到大旱，全市有71个乡镇粮豆平均每公顷产量在1500公斤以下。1984年为大连地区丰收年，粮豆产量平均每公顷为4065公斤，以后十几年都没超过这个数值。1987年为3210公斤，1989年为1575公斤，1990年为3420公斤，1992年为2928公斤，1994年为2125公斤。
   全市耕地自然肥力水平低，一些地方经营管理比较粗放，是造成土地生产率低的主要原因。全市耕地中有中低产田17.5万公顷，占耕地面积47.69%。全市有8000多公顷陡坡耕地坡度大于15°，这些坡耕地不仅产量低，而且易发生水土流失。全市园地有8.67万公顷土层薄，水分不足，土壤条件差，园地单位面积产量和商品率都较低；果树构成中幼树多，虽有一定规模但还没形成一定生产力。全市林地有80%以上坡度大，土质差，林分质量低，单位面积蓄积量少；蚕场属广种薄收，效益差。未利用土地中尚有潜力可挖，据农业部门调查，大连地区有可利用的荒山1589公顷，荒地9698公顷，荒滩7942公顷，荒水13818公顷。这些可利用的“四荒”资源根据不同情况，可发展农、果、林、渔业和植草等。
2.2 耕地减少速度过快
  大连地区由于各项建设和农业结构调整不断向耕地侵蚀，致使耕地面积逐年减少。仅1982年至1994年的13年间，各种建设用地和农业内部结构调整等占用耕地共84880公顷，其中各种建设用地16459公顷，农业内部结构调整等占地61395公顷，因灾毁地和其他用地7026公顷。平均每年占用耕地6529公顷，其中各种建设占用耕地1266公顷，农业内部结构调整等占用耕地4723公顷，因灾毁掉耕地和其他占用耕地540公顷（见表4）。

    根据大连市城乡规划土地局和大连市统计局的资料综合分析，大连市1949年建国初耕地为476560公顷，到1951年末耕地增加到492146公顷，人均占有耕地0.2公顷。到了1994年全市耕地为400006公顷，1996年全市耕地减少为373666公顷，1997年耕地为373036公顷，1998年耕地为372990公顷，1999年耕地为372171公顷，2000年耕地为371418公顷，2001年耕地为371193公顷， 2002年耕地为369792公顷。2002年同1951年相比，耕地面积共减少122354公顷，减少了24.86%，平均每年减少2399公顷；按全市人口平均，2002年人均占有耕地0.066公顷，大大低于全国和辽宁省平均水平，比1951年人均占耕地减少0.134公顷，减少了67%。
   由于甘井子区位于城乡接合部，自然成为了大连市建设“大大连”西拓北进的主战场，故而今后该区的发展方向是朝城区发展。2004年5月，《大连市人民政府关于进一步深化管理体制改革促进甘井子区全面协调发展的意见》中提出对甘井子区全面实行城市管理体制的决定。目前，大连市已经把甘井子区和传统的3个中心城区并称为“市内四区”。可见该区的各种农业用地今后会更加减少，尤其是耕地面积。根据规划，大连市将在甘井子区和旅顺口区境内兴建几个森林公园和风景保护区（见图4），这必然还会占用一部分耕地。但由于该区的地理位置，这样做也是必须的，城市建设的发展也是不得不占用耕地的。

   在大连城市化发展过程中，人地矛盾突出，且耕地面积仍有减少的趋势，人地矛盾所导致的耕地供给与建设需求之间的矛盾，已经成为大连市社会经济可持续发展的制约因素。
2.3 水土流失较重
   大连地区由于历史上的原因，加之自然因素和社会因素，到1945年全地区水土流失面积达70万公顷，占土地总面积55%。中华人民共和国成立后虽经大规模水土流失治理，但全市水土流失仍有扩大的趋向，土壤侵蚀逐年加剧。据1986年卫星照片解释的实地调查，大连地区水土流失面积达83万公顷，占全市土地总面积61.2%，比建国初增加13万公顷。按侵蚀强度计算，侵蚀模数5000至8000吨/平方公里?年，且年侵蚀深度4.0至6.0毫米的强烈面积约2万公顷；侵蚀模数2500至5000吨/平方公里?年，且年侵蚀深度2.0至4.0毫米的中度侵蚀面积约17.9万公顷；侵蚀模数500至2500吨/平方公里?年，且年侵蚀深度0.4至2.0毫米的轻度侵蚀面积约63万公顷。
   造成水土流失的主要原因是自然因素。大连地区植被覆盖率低，低山丘陵多，水力对土地侵蚀极为广泛，风力、重力侵蚀次之。全境水蚀和重力侵蚀面积占水土流失总面积97.7%。由于坡度陡峭，沟壑密布，土质疏松，岩层裸露，一遇暴雨，即发生灾害性水土流失。1981年7月28日一场特大降雨中，金州区杏树屯镇牌坊村308公顷5°至25°坡耕地，因水蚀形成沟壑180余条，冲走土体10万余立方米，平均冲走一寸厚表土，每亩流失土壤22立方米。在这场特大暴雨中，瓦房店市和普兰店市北部7个乡镇43个村由于山洪暴发形成泥石流，对山坡沟谷、河道、耕地侵蚀极为严重，总计滑坡16304块，面积307万平方米，流失土石总量3562万立方米，平均每平方公里流失90636立方米，水冲沙压耕地7000公顷。全地区风力侵蚀面积占水土流失总面积2.3%。大连地区六级以上风日140天左右，冬春两季大风日占年大风日70%。大风与地表土直接接触，吹走表土。大风又将河沙和岩石风化物吹到平地和坡地，造成沙盖田和沙丘，给农业带来危害。1980年4月16日连续三天大风，瓦房店市阎店乡600公顷农田平均被剥蚀深度达0.5厘米。
   其次，由于对土地的不合理开发，或开发的同时不采取水土保持措施，是造成水土流失的社会因素。全市有采石坑2161处，坑口和排渣占用植被面积1700公顷。普兰店市双塔镇采石场455处采石面，坑口、排渣占用绿地50多公顷。
   水土流失造成地力减退。全市水土流失区域耕地有机质含量，由1958年的2%降至1985年的1.02%。据1984年农业资源调查，当年全市尚未治理的43.2万公顷水土流失面积，年水土流失量达834万吨，相当于年流失土层厚度1.5毫米。水土流失在减薄土层、减弱地力的同时，又抬高河床、淤积水库，减弱了境内河道行洪、防洪能力。
3 大连市土地可持续利用对策
3.1 相关法规《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》
3.1.1 法规前言
   中华人民共和国国务院于2004年10月21日以“国发（2004）028号”文件发表了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，其全文如下（为使本法规符合本文格式，在格式上有所修改）：
   各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
   实行最严格的土地管理制度，是由我国人多地少的国情决定的，也是贯彻落实科学发展观，保证经济社会可持续发展的必然要求。去年以来，各地区、各部门认真贯彻党中央、国务院部署，全面清理各类开发区，切实落实暂停审批农用地转用的决定，土地市场治理整顿取得了积极进展，有力地促进了宏观调控政策的落实。但是，土地市场治理整顿的成效还是初步的、阶段性的，盲目投资、低水平重复建设，圈占土地、乱占滥用耕地等问题尚未根本解决。因此，必须正确处理保障经济社会发展与保护土地资源的关系，严格控制建设用地增量，努力盘活土地存量，强化节约利用土地，深化改革，健全法制，统筹兼顾，标本兼治，进一步完善符合我国国情的最严格的土地管理制度。现决定如下：
3.1.2 严格执行土地管理法律法规
3.1.2.1 第一条牢固树立遵守土地法律法规的意识
   各地区、各有关部门要深入持久地开展土地法律法规的学习教育活动，深刻认识我国国情和保护耕地的极端重要性，本着对人民、对历史负责的精神，严格依法管理土地，积极推进经济增长方式的转变，实现土地利用方式的转变，走符合中国国情的新型工业化、城市化道路。进一步提高依法管地用地的意识，要在法律法规允许的范围内合理用地。对违反法律法规批地、占地的，必须承担法律责任。
3.1.2.2 第二条严格依照法定权限审批土地
   农用地转用和土地征收的审批权在国务院和省、自治区、直辖市人民政府，各省、自治区、直辖市人民政府不得违反法律和行政法规的规定下放土地审批权。严禁规避法定审批权限，将单个建设项目用地拆分审批。
3.1.2.3 第三条严格执行占用耕地补偿制度
   各类非农业建设经批准占用耕地的，建设单位必须补充数量、质量相当的耕地，补充耕地的数量、质量实行按等级折算，防止占多补少、占优补劣。不能自行补充的，必须按照各省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费。耕地开垦费要列入专户管理，不得减免和挪作他用。政府投资的建设项目也必须将补充耕地费用列入工程概算。
3.1.2.4 第四条禁止非法压低地价招商
   省、自治区、直辖市人民政府要依照基准地价制定并公布协议出让土地最低价标准。协议出让土地除必须严格执行规定程序外，出让价格不得低于最低价标准。违反规定出让土地造成国有土地资产流失的，要依法追究责任；情节严重的，依照《中华人民共和国刑法》的规定，以非法低价出让国有土地使用权罪追究刑事责任。
3.1.2.5 第五条严格依法查处违反土地管理法律法规的行为
   当前要着重解决有法不依、执法不严、违法不究和滥用行政权力侵犯农民合法权益的问题。要加大土地管理执法力度，严肃查处非法批地、占地等违法案件。建立国土资源与监察等部门联合办案和案件移送制度，既查处土地违法行为，又查处违法责任人。典型案件，要公开处理。对非法批准占用土地、征收土地和非法低价出让国有土地使用权的国家机关工作人员，依照《监察部国土资源部关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》给予行政处分；构成犯罪的,依照《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国土地管理法》、《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》和最高人民检察院关于渎职犯罪案件立案标准的规定，追究刑事责任。对非法批准征收、使用土地，给当事人造成损失的，还必须依法承担赔偿责任。
3.1.3 加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理
3.1.3.1 第六条严格土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划修改的管理
  在土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用地范围外，不得设立各类开发区（园区）和城市新区（小区）。对清理后拟保留的开发区，必须依据土地利用总体规划和城市总体规划，按照布局集中、用地集约和产业集聚的原则严格审核。严格土地利用总体规划的修改，凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等原则性修改，必须报原批准机关批准。城市总体规划、村庄和集镇规划也不得擅自修改。
3.1.3.2 第七条加强土地利用计划管理
  农用地转用的年度计划实行指令性管理，跨年度结转使用计划指标必须严格规范。改进农用地转用年度计划下达和考核办法，对国家批准的能源、交通、水利、矿山、军事设施等重点建设项目用地和城、镇、村的建设用地实行分类下达，并按照定额指标、利用效益等分别考核。
3.1.3.3 第八条从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度
   加强农用地转用审批的规划和计划审查，强化土地利用总体规划和土地利用年度计划对农用地转用的控制和引导，凡不符合规划、没有农用地转用年度计划指标的，不得批准用地。为巩固土地市场治理整顿成果，2004年农用地转用计划指标不再追加；对过去拖欠农民的征地补偿安置费在2004年年底前不能足额偿还的地方，暂缓下达该地区2005年农用地转用计划。
3.1.3.4 第九条加强建设项目用地预审管理
   凡不符合土地利用总体规划、没有农用地转用计划指标的建设项目，不得通过项目用地预审。发展改革等部门要通过适当方式告知项目单位开展前期工作，项目单位提出用地预审申请后，国土资源部门要依法对建设项目用地进行审查。项目建设单位向发展改革等部门申报核准或审批建设项目时，必须附国土资源部门预审意见；没有预审意见或预审未通过的，不得核准或批准建设项目。
3.1.3.5 第十条加强村镇建设用地的管理
   要按照控制总量、合理布局、节约用地、保护耕地的原则，编制乡（镇）土地利用总体规划、村庄和集镇规划，明确小城镇和农村居民点的数量、布局和规模。鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。农村集体建设用地，必须符合土地利用总体规划、村庄和集镇规划，并纳入土地利用年度计划，凡占用农用地的必须依法办理审批手续。禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。引导新办乡村工业向建制镇和规划确定的小城镇集中。在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。
3.1.3.6 第十一条严格保护基本农田
   基本农田是确保国家粮食安全的基础。土地利用总体规划修编，必须保证现有基本农田总量不减少，质量不降低。基本农田要落实到地块和农户，并在土地所有权证书和农村土地承包经营权证书中注明。基本农田保护图件备案工作，应在新一轮土地利用总体规划修编后三个月内完成。基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用，或者擅自改变用途，这是不可逾越的“红线”。符合法定条件，确需改变和占用基本农田的，必须报国务院批准；经批准占用基本农田的，征地补偿按法定最高标准执行，对以缴纳耕地开垦费方式补充耕地的，缴纳标准按当地最高标准执行。禁止占用基本农田挖鱼塘、种树和其他破坏耕作层的活动，禁止以建设“现代农业园区”或者“设施农业”等任何名义，占用基本农田变相从事房地产开发。
3.1.4 完善征地补偿和安置制度
3.1.4.1 第十二条完善征地补偿办法
   县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低。要保证依法足额和及时支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补助费。土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价，国家重点建设项目必须将征地费用足额列入概算。大中型水利、水电工程建设征地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。
3.1.4.2 第十三条 妥善安置被征地农民
   县级以上地方人民政府应当制定具体办法，使被征地农民的长远生计有保障。对有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股。在城市规划区内，当地人民政府应当将因征地而导致无地的农民，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度；在城市规划区外，征收农民集体所有土地时，当地人民政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位；对不具备基本生产生活条件的无地农民，应当异地移民安置。劳动和社会保障部门要会同有关部门尽快提出建立被征地农民的就业培训和社会保障制度的指导性意见。
3.1.4.3 第十四条 健全征地程序
   在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。要加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益。经批准的征地事项，除特殊情况外，应予以公示。
3.1.4.4 第十五条 加强对征地实施过程监管
   征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。省、自治区、直辖市人民政府应当根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则，制订土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法。被征地的农村集体经济组织应当将征地补偿费用的收支和分配情况，向本集体经济组织成员公布，接受监督。农业、民政等部门要加强对农村集体经济组织内部征地补偿费用分配和使用的监督。

 

• 相关上下文：

      大连市土地利用现状问题与对策（土地利用规划与管理）[一]

      大连市土地利用现状问题与对策（土地利用规划与管理）[三]

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