再评“环评风暴”
    
    
    在第三次“环评风暴”刚刮起的时候，本报发表评论《国有单位应带头遵守环境政策》（1月12日），对国家环保总局的措施能否得到不折不扣的执行，表示忧虑。该文分析，环保总局通报的82家企业基本上都有政府背景，大多数还是政府的重点项目。可以说，一些地方政府与企业结成利益共同体，置国家的环保国策于不顾，是目前环境恶化、国家的环境目标不能实现的重要原因。在这个问题上，存在着政府失灵。
    环境污染问题是典型的“外部不经济”。也就是说，某个经济主体在生产和消费的时候，不仅自己要支付边际成本，而且还使社会支付成本。污染造成的损害是一种公害，成本要由社会共同承担。而污染企业或个人的行为如果得不到遏制，其行为就是损人利己，社会中这种行为越来越多，社会就面临着解体，就环境而论，则是人类赖以生存的生态系统陷于崩溃。经济学认为，在遏制这类行为方面，市场是失灵的。
    面对着日益严重的环境恶化，一些地方也在探索市场化的管理办法。比如排放权交易就是一个。但是排放权交易刚刚萌芽，在目前的体制下，其前景也不被看好。原因在于，一些地方政府与大企业结成了利益共同体，构成强有力的“交易方”；有环保意识的中小企业、民营企业未必能拿到排放权，即使拿到了，也很容易被“购买走”。在权力不对等情况下的交易，结果可能是大项目、重点项目得到照顾，使之更有权污染。
    由此可见，我国污染之所以难以得到有效遏制，根本的原因是地方政府的强势地位和政府管制的失灵。这次环评风暴据说是最严厉的，但是在国家环保总局的网站上，我们看到还是有企业和政府采取欺瞒手段，软硬兼施，制造借口，陈仓暗度。因此，在环境问题上我们实际上面临着双重的失灵：市场失灵和政府失灵。而市场失灵的关键原因是一些地方政府的强势地位无法得到有力遏制。
    那么，在目前的体制资源条件下，如何才能尽快遏制环境生态恶化的趋势呢？笔者认为有三项措施可以采用：
    第一，改革目前的环境管理体制，变地方管理、中央监督的体制为垂直管理体制。应当说，环保管理体制的探索一直都在进行。早在1999年，中组部就环保干部管理体制发过文件，规定“地方各级环境保护部门领导干部实行双重管理体制，以地方党委管理为主，上级环境保护部门党组（党委）要按照有关规定和干部管理权限积极配合，协助地方党委做好下级环境保护部门干部管理工作”。基于目前环境恶化的主要责任者是一些地方政府和企业结成的利益共同体，因此，中央垂直的管理体制使环保部门与地方和企业的利益关联度降低，这可以起到一定的约束作用。环境管理体制改革不宜借鉴“分税制”，而应借鉴中央银行体制。后者在提高信贷质量、化解金融风险上起到了重要作用，环境保护的中央垂直体制也将起到类似的作用。
    第二，加强环境执法。目前我国的环境保护的法律体系应当说已经比较健全。1996年以来就制定、修订这方面的法律、条例、法规50余项。国务院有关部门、地方人民代表大会和地方人民政府，制定和颁布了规章和地方法规660余件。截至2005年底，国家颁布了800余项国家环境保护标准，北京、上海、山东、河南等省（市）共制定了30余项环境保护地方标准。我国已建立起国家和地方环境保护标准体系。但是，在上述法律、条例、法规等的执行上，尚有很大改进的空间。如果能做到“军令如山”，至少不会出现一些地方政府主动为污染企业开绿灯的情况。在执法方面，各级人大、政协可以发挥更大的作用。
    第三，让人民参与到环境保护的工作中来。国家环保总局最近有一个非常好的政策，叫“建立环保统一战线”。由于环保问题的特殊性（双重失灵），有必要通过主张人民的“环保权益”，呼唤“环境公平”来节制特殊利益团体破坏环境的行为。人民的环境权益向前迈出一小步，环境恶化的趋势就会被遏制一大步；环境公平提高一点点，环境破坏的行为就会减少一大片。（中国经济时报）