感悟湖南依法行政的“程序”魅力
高福生
2008年4月17日，湖南省省长周强签署政府令，正式颁布《湖南省行政程序规定》，并于当年10月1日起正式施行。这部行政机关“自捆手脚”的程序规则，开全国先河，在地方政府改革中走在前面，引起了人们的高度关注，引发了网络热议。两年后的今年4月17日，湖南省首部系统规范行政裁量权的省级政府规章——《湖南省规范行政裁量权办法》，又将走上实施前台。（4月12日人民网）http://leaders.people.com.cn/GB/11342214.html
作为中国行政程序立法的破冰之作，湖南的《行政程序规定》实施两年来，“规则之治”已然贯穿于政府的所有行政活动中，各行政机关的权力不仅“授予有据”，而且“行使有规”、“监督有效”，实现了制度和人的良性互动，开辟了依法行政、建设法治政府的新路径，形成了推进依法行政、建设法治政府的“湖南模式”，为湖南在金融危机中实现“弯道超车”、领跑中部崛起奠定了基础。在我看来，湖南依法行政的“程序”魅力大致有六——
一是为制定全国行政程序法提供了范本。自1989年行政诉讼法出台后，制定《行政程序法》的呼声便一直没有消停过。在近年来的全国两会上，每年都有许多代表委员提交议案、提案，要求制定《行政程序法》。2003年，《行政程序法》列入十届全国人大常委会五年立法规划，但由于多种原因至今还处于“建议稿”阶段。湖南首次突破行政程序立法空白后，对其他省份和全国的行政程序立法都起到了辐射和推动作用。日前，国务院廉政会议首次将加强行政程序制度建设作为廉政工作的重点，专家表示，我国制定统一的行政程序法时机已经成熟。
二是从源头上减少了决策失误的发生。依法行政，“程序”是关键。《规定》实施以来，全省共举行决策听证会227次，公开行政会议125次。在长株潭两型社会建设的“顶层设计”中出台的12个改革方案、17个专项规划，特别是长株潭城市群的规划，以及规划区内的湘江、绿地、青山等，都通过人大立法以法律形式规定下来……这些迹象表明，湖南重大行政决策已经告别“三拍”——决策前拍脑袋、决策中拍胸脯、出了问题拍屁股；走上了“三化”——科学化、民主化、制度化。
三是多渠道全方位扩大了公众参与。两年来，充分听取群众意见，让人民群众通过多种途径和形式参与政府工作和行政管理，保障民主，更好地维护群众的合法利益在湖南渐成常态。比如，湖南省人事厅、食品药品监督管理局、知识产权局、交警总队成功举行了“2009年为民办实事”等决策听证会；长沙市政府举办了出租车计价调整、“禁摩限电”听证会；株洲市政府举办了城市道路交通管理听证会；长沙市政府常务会议首次实现了电视、网络、电台同步直播，并邀请市民旁听会议；湖南省政府通过的《2009年政府立法计划》中，有7个立法项目就是由公众提出的……
四是提高了行政机关的办事效率。不少人都有这样的感受，以前到政府机关去办事，效率不高，往往办理一个审批事项需要几个月，办一个项目跑几十个部门，盖上百个章，还不见得有效果。现在，《规定》对行政机关的行政执法行为都作了期限规定，超过期限就构成程序违法，行政机关要承担相应的违法责任。这一“限时办结”原则，有效防止了行政机关推诿扯皮、办事拖拉、不作为、缓作为、乱作为等行为，从而更好地提高行政效能，方便群众办事。
五是终结了“红头文件”过多过滥的乱象。现实生活中，民众对红头文件过多过滥颇多微词。由于发布的渠道比较乱，在很多时候，都搞不清哪个是准确的，哪个是权威的。《规定》实施以来，湖南对规范性文件进行了新一轮全面清理，共清理规范性文件7.7万件，废止1.1万件，宣布失效2.5万件，废止和宣布失效的占总数的46.5%，在全国率先厘清了规范性文件的“家底”。目前，湖南已全面实行了规范性文件统一登记、统一编号、统一公布的“三统一”制度，“红头文件”过多过滥的现象得到了有效遏制。
六是有效遏止了违法行政行为的发生。以前，政府定制度是为了让老百姓遵守；现在，湖南出台《规定》给自己“设套”，是为了更好地规范行政行为。在“程序”框架内，行政官员只能作“规定动作”，不能做“自选动作”，既“有所能”又“有所不能”，必须在“有限责任”下认真行使“有限权力”，违法要追究法律责任，造成损失的还要依法给予赔偿……为此，有官员感慨“做了20多年官以后，第一次开始学习怎样当官”。来自湖南省信访局统计资料显示，2008年以来，行政执法领域“三乱”问题的信访诉求大幅减少，过去群众和企业反映强烈的“乱收费、乱罚款、乱摊派”，已经由普遍现象、突出问题下降为局部问题、个别问题。截止去年10月，全省共办结行政效能投诉6859件，查办案件320件，278人被给予党纪政纪处分。
孟德斯鸠《论法的精神》中有句名言：一切有权力的人都容易滥用权力，有权力的人们使用权力一直到遇有界线的地方才会休止。从这个意义上来说，湖南率先“作茧自缚”，给行政权力定规矩，不仅仅是现代政府的一个基本特征，也是行政走向成熟的一个重要标志，让人充满期待。我们有理由相信，伴随着湖南依法行政工作初步进入“决策圈”、“司法圈”、“媒体圈”、“学术圈”和“改革圈”，伴随着《规范行政裁量权办法》等配套法规闪亮登场“护航”，一个人民真正满意的服务型政府将如期而至，富民强省亦将由此实现新的大跨越。
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