全国公安机关沿用多年的“指标制”，在北京已成历史。7月22日，北京市委常委、市公安局局长马振川接受记者采访时说，“过去交警罚款有指标，反扒抓小偷也有指标”，但“指标制”成为百姓投诉焦点后，取而代之的“数据常量”，则是一个发案合理值，包含3大类14项数据管理。现今，全北京市每一个角落，都有这些数据，“哪个地方哪类犯罪高出设定数据，就表明不安宁，民警没完成任务”。
无论是“指标制”，还是“数据常量”，实际上都是数字化的工作目标，可以说，两者都是通过非常直观、具体的指数来规定公安工作的目标、任务、状态，实现对公安机构各个层级和警察的管理绩效考核，以期调动公安人员的工作积极性。但是，因为两者所设目标的指向不同，在管理效果上必然大相径庭。笔者看来，前者是管理方式与终极目标错位的管理，而后者才是目标管理的本位回归。
目标管理作为一种现代管理制度，强调根据目标进行管理，即围绕确定目标和以实现目标的为中心，开展一系列管理活动。同时，目标管理重视目标的分解和实现，通过跟踪和控制目标的实现过程来监督目标能否按时达到，可以说，过程管理是目标管理的基石。
共同目标既是组织存在的前提条件，也是管理活动要达到的目的。如果没有明确的共同目标来统一全体成员的思想行动，组织就如同一盘散沙，形不成整体，既构不成系统。如果管理活动不能实现共同目标，当然就没有什么绩效可言，也就失去了组织存在的价值。所以，在探讨“指标制”与“数据常量”二者的管理模式孰优孰劣之前，我们先必须清楚地知道公安部门所有管理活动的终极目标。
公安机关加强自身管理和管理社会的真正目的是什么？是要营造一个和谐、平安、稳定的社会秩序和社会环境。能够达此目的，管理活动才是真正有效的，否则，所有的管理不管达到了一个怎样的高“指标”，都是毫无意义的，甚至与终极目的背道而驰。
“指标制”是全国公安机关沿用多年的一种管理模式。要求每一个部门、每一个警察在一定期限内完成预定的办案数量、罚款金额等，这是计划经济思维模式的“后遗症”。社会秩序和安全指数是一个抽象、复杂的变量，不同时期、不同地方都有不同的要求，不同的人也有不同的感受。如何对各级公安机关的工作目标进行考量，在没有找到更好的管理方式之前，“硬指标”就成为一种通行的做法。但实际上，“指标”与和谐、安定的社会秩序显然并不能划等号，前者只是后者的一个外在、间接、偶然的表现形式。这种管理方式有两个明显的特点，一是“指标”与终极目标之间关联度不高，二是管理重结果不重过程。
诚然，指标的制定并非毫无依据，它要以过去的指标、完成情况以及对当时形势的估计作为依据。但是社会状态、社会现象复杂多变，各种因素之间的联系充满或然性，长期以来的信息不充分，不能肯定过去的指标是科学合理的，而且对当时形势的评估也很难肯定是科学准确的。指标定得太低，警察即使完成了“指标”任务，但社会秩序却没有相应好转；指标定得太高，即使社会秩序明显好转，警察依然不能算完成任务。“指标”指向与警察工作的终极目标发生了偏离和错位，不仅不能成为评价他们工作绩效的标准，起到鼓励督促作用，反而变成妨碍公安维护社会秩序的一个障碍。记得在2004年12月中旬，在吉林市公安系统清河派出所发生了这样一件离奇事件：该所所长为了完成当年的办案指标，竟然让“线人”花钱从市场上“雇”来13名民工充当“疑犯”，待他们蹲完3天拘留后，再付钱给他们。正是“指标”严重脱离实际，脱离“创一方平安”这个中心主题，那位派出所长才不得不“无事生非”地花钱买“疑犯”。
偏离主旨，难切实际，加上其重结果不重过程的管理特点，使得“指标”常常异化成为公安人员行凶作恶的原驱力。我们知道，每一个组织的群体目标与成员的个体动机并不是总是趋于一致。只有通过过程管理，才能不断修正成员在追求个体目的的过程中对群体目标的偏离，使二者协调一致。如果管理不当，被管理者就会只在乎自己的个体动机而放弃群体目标。警察有“创一方平安”的愿望，同时也有实现自身价值的动机，如个人荣誉、地位升迁、经济利益等。“指标制”考量的只是警察完成任务的最终结果——是不是完成了规定的指标，而忽视了他们完成指标的途径、方式、效果。当指标任务压力太大，警察就可能为了完成任务而丧失职业良知。近年来刑讯逼供案件屡禁不止，在很大程度上可以说是办案指标“逼”着警察在执法过程中急功近利，以致为非作歹。
可见，“指标”管理模式与真正的目标管理相距甚远，其所产生的负面效应也日趋明显。随着社会经济的发展，经济基础已经对这种落后的历史产物提出变革的要求。而北京市两年前开始试运行的“数据常量”管理模式，是顺应时代要求的探索。
北京实施的“数据常量”管理模式，借鉴国际反恐等级制度，上推3年各类案件发案量，推导出平均值，设定这个平均值为“平安”与“不安”之间的平衡点。以110刑事类警情为例，城八区日均80件为“平稳”等级，用黄色标注；上浮10%为“警示”等级，用醒目“橙色”覆盖；下浮10%为“良好”等级，显示“绿色”。
“数据常量”与“指标”的区别是显而易见的。首先是内容不同，前者标示的是发案量情况，而后者是对执法结果相关数据的累计。发案量是衡量一个地方治安环境的最有效量值，而办案的多少、罚款的多少，却并不能真正体现一个地方社会秩序的好坏，有时，警察办案越多、罚款越多，说明这里发案率高、违法乱纪现象频繁。所以，“数据常量”才能更加切合公安部门管理活动的终极目标。其次，“指标”是僵化的，而“数据常量”具有一定的灵活性。前文已述，社会秩序和安全指数是一个抽象、复杂的变量，对一个地方治安环境的评价不应该是简单地非此即彼、非白即黑。所以，灵活的区段考量比泾渭分明的指标线更加科学合理。第三，“数据常量”在考察一个地方的治安状况时，考察周期可长可短，短到可以对某一天的情况进行分析，而“指标”一般是一年、一个季度、一个月的任务量，所以前者可以根据管理过程中的动态调整工作方式和力度，而后者只有等到“结果”出来后评价优劣成败。
从以上分析可知，“数据常量”管理避免了“指标”管理的弊端，真正符合目标管理原则。其实，“数据常量”同样也会让警察感到压力，但是，这种压力最大限度地发挥人的主观能动性，警察可以根据自己管辖区域内不同时期的状况，灵活采取有针对性的打击措施，提高执法效率。正因如此，今年上半年，全国盗窃机动车发案持续上升，可北京发案下降了23%，破案上升了15%；全市警情良好、平稳等级天数达171天，占上半年总天数的94%。
当然，目标管理也不是完美无缺。因为短期目标比较具体易于分解，而长期目标比较抽象难以分解，另一方面短期目标易迅速见效，长期目标则不然，由此可能导致相关责任人注重短期目标的实现而忽视从根本上防范和解决问题。因此，“数据常量”也需要不断完善，否则又会异化为新形式的“指标制”。（正文2800字）
（彭联联
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文章引用自：http://news.sina.com.cn/c/l/2006-07-31/014910579699.shtml
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