市国土局首次公开解读国务院31号文件:土地紧箍咒越念越紧
               天府早报  http://morning.scol.com.cn/ 2006/10/27

早报独家
10月23日，成都市国土资源局发表题为《调整利益机制完善责任制度健全法律机制》的内部文章，从如何调整利益机制、如何完善责任制度和如何健全法律机制三方面解读了《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》，并详细说明了建设用地审批方式、土地使用征税标准等五个需要引起注意的问题。文章认为，与以往政策相比，此次的改革力度比较大，内容更加具体、务实，相关措施更有针对性，是中国政府在土地管理和调控政策上的又一次重大调整。分析人士评价，这是市国土局在土地宏观调控年这一大背景下对中央土地政策深入解析的首度公开。
从严执法  解决土地市场突出问题
从2004年至今，中央出台有关土地调控的政策达20多个，其中以国务院的名义发布土地新政有2个。在继2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》出台后，国务院于8月31号又发布了《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（下称《通知》）。
　　市国土局内部文章指出，这次出台的土地调控新政着重点在于解决当前土地管理和调控中存在的突出问题，并从调整利益机制、完善责任制度和健全法律机制等方面提出了针对性措施。据文章分析，《通知》直指的突出土地问题有：
　　首先，一些地方违法用地严重，在规划计划之外扩大建设用地规划。主要方式是“以租代征”或以“农村集体土地流转”为名，擅自将农用地转为建设用地，影响了调控的实际效果。
　　其次，竞相压低地价甚至以零地价出让工业用地，造成工业用地过度扩张、重复建设，影响了区域协调发展。
　　再次，保证被征农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的原则，在有些地方未能有效落实，加上土地出让收支不够透明，使用不尽合理，影响了社会稳定。
　　此外，土地执法难的问题仍然比较突出，“因公”违法调查难、处理难、处理人更难的局面没有明显改观，影响了土地法律法规的有效实施。
重新分配  调整土地利益机制
文章表示，《通知》要求从提高征地成本、规范土地收支管理、调整新增建设用地有偿使用费缴纳标准并调整收缴依据、建立工业用地出让最低标准同意公布制度和加大建设用地取得和保有环节的税收调节力度等五方面，调整土地利益机制。据文章分析，《通知》就调整土地利益机制提出的针对性措施具体是：
　　第一，提高征地成本。明确征地补偿安置必须确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。各地要认真落实今年国办发「2006」29号文件关于做好被征地农民就业和社会保障工作指导意见，社会保障费用不落实的不得批准征地。
　　第二，规范土地收支管理。国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，实行“收支两条线”管理。土地出让总价款必须首先按规定足额安排支付征地补偿安置费用、拆迁补偿费用、补助被征地农民社会保障所需资金的不足，结余资金应逐步提高用语农业土地开发和农村基础设施建设的比重，以及用于廉租住房建设和完善国有土地使用功能的配套设施建设。
　　第三，调整新增建设用地有偿使用费缴纳标准并调整收缴依据。拟将缴纳标准在现行基础上提高1倍。新增建设用地土地有偿使用费，以当地实际新增建设用地面积为准，按规定的范围和标准缴纳，专项用于基本农田建设和保护、耕地开发，土地整理。对违规减免和欠缴的新增建设用地土地有偿使用费，要进行清理，限期追缴；其中国发「2004」28号文件下发后违规减免和欠缴的，要在今年年底前全额清缴；逾期未缴的，暂不办理用地审批。
　　第四，建立工业用地出让最低标准同意公布制度。国家同意制定并公布各地工业用地出让最低标准，最低价标准不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和；工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让。
　　第五，加大建设用地取得和保有环节的税收调节力度。城镇土地使用税征收标准拟在现行基础上提高2倍并提高耕地占用税征收标准。
明确责任  严把土地审批
据文章分析，《通知》从完善责任内容、严格实行问责制、明确考核依据和调整审批方式等方面，为完善土地责任制度提出了针对性措施：
　　其一，完善责任内容。地方各级人民政府主要负责人要对本区域内的土地管理和耕地保护负总责，不仅要对审批的用地负责，而且要对所有实际发生的用地负责，坚决制止“以租代征”等违法违规用地行为。
　　其二，严格实行问责制。对区域内发生土地违法违规案件造成严重后果情形的，追究有关部门地方政府负责人的领导责任。
　　其三，明确考核依据。将新增建设用地控制指标（包括占用农用地和未利用地）纳入土地利用年度计划。土地利用年度计划考核、土地管理和耕地保护责任目标考核，以实际耕地保有量和新增建设用地面积为依据。实际用地超过计划的，扣减下一年度相应的计划指标。
　　其四，调整审批方式。按照权责一致的原则，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，依法由国务院分批次审批的农用地转用和土地征收，调整为每年由省级人民政府汇总后一次申报，经国土资源部审核，报国务院批准后由省级人民政府具体组织实施，实施方案报国土资源部备案。省级人民政府要对辖区内城市建设用地的合法性、合规性负责总。
严肃惩办  土地违法违规行为
文章认为，《通知》从两方面强力督促健全土地法律机制：
　　一方面，要充分发挥国家土地监察机构的监督检查作用。对监督检查中发现的违法违规问题，要及时提出纠正或整改意见。对纠正整改不力的，依照有关规定责令限期纠正整改。纠正整改期间，暂停该地区农用地转用和土地征收。同时，对国土资源管理部门及其工作人员依法行政、严格执法提出了明确要求。
　　另一方面，要严肃惩办土地违法行为。对非法批地、非法占（使）用土地、非法低价出让国有土地使用权，触犯刑律的，要追究刑事责任。完善土地违法案件的查处协调机制，近期集中开展一次以查处非法批地、未批先用、批少用多、非法低价出让国有土地使用权等行为为重点的专项行动。
提高费税  完善土地调控体系
文章对调整城市建设用地审批方式、提高新增建设用地土地有偿使用费标准、提高城镇土地使用税征收标准、进一步完善土地调控体系和实施的配套工作等五个《通知》提出的问题，作了细致说明。
　　一关于调整城市建设用地审批方式。考虑到地方各级人民政府要对辖区内的耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责，《通知》调整了一发由国务院批准的城市分批次用地审批方式，将原来由国务院分批次批准的84个城市农用地转用和土地征收，改为每年由省级人民政府汇总后一次申报，经国土资源部审核，报国务院批准后由省级人民政府具体组织实施，实施方案报国土资源部备案。这一调整主要是基于以下两点考虑：一是明确省级人民政府责任的同时，赋予其相应的权力，充分发挥省级人民政府统筹安排本行政区域内用地安排的作用；二是减少审批环节，提高行政能力。
　　二关于提高新增建设用地土地有偿使用费标准。按照法律规定，新增建设用地土地有偿使用费，是指新增建设用地的平均土地纯收益。国务院28好文件已明确规定，“要适时调整新增建设用地土地有偿使用费收取标准”。现行的缴纳标准，是1998年财政部、国土资源部根据当时的全国城镇土地分等和城镇土地级别、基准地价水平、各地人均根底状况和社会发展水平制定的。从目前情况来看，缴纳标准明显低于新增建设用地平均纯收益的实际水平。为此，根据当前经济调控需要，拟将新增建设用地土地有偿使用费标准在现行的基础上提高1倍。调整后，具体城市的新增建设用地土地有偿使用费标准变化是：最高的一等地区，将从70元/平方米调整为140元/平方米；中间等的地区，将从21元/平方米调整为42元/平方米；最低的十五等地区，将从5元/平方米调整为10元/平方米。从总体上看，仍未达到实际的新增建设用地纯收益水平。
　　三关于提高城镇土地使用税征收标准。为解决城市土地粗放利用、囤积闲置等问题，国务院28号文件提出要加大对建设用地保有环节的税收调节力度。根据我国现行土地税收设置，在建设用地保有环节的税收只有城镇土地使用税。存在的主要问题是税率过低，平均税负只有1.2元/平方米，并且征缴不到位，对多占土地、浪费土地现象起不到遏制作用。为此，拟将城镇土地使用税征收在现行基础上提高2倍，并严格限制减免税范围。据初步测算，标准提高后，全国城镇土地使用税收入将从2005年的137.3亿元提高到400亿元以上，不仅可以加大用地者的土地保有成本，促进集约节约用地，还可以增加地方财政收入，促进城市政府立足于存量建设用地的挖潜利用。
　　四关于进一步完善土地调控体系。在《通知》的起草过程中，各有关部门还形成了一些进一步深化改革、完善土地调控体系的思路。主要有：进一步提高被征收地农民的保障水平；新增建设用地土地有偿使用费就地全额纳入中央国库，由中央财政以基本农田保护面积为基数返还给地方，专项用于基本农田建设和保护、耕地开发、土地整理，以及直接补贴给承包经营基本农田的农户；按照减少审批环节、强化监督的要求，进一步改革土地审批制度等。这些思路符合土地管理制度改革和完善土地调控体系的方向，但由于涉及到有关法律的修改问题，为保护政策措施的及时出台，《通知》对此未作具体规定。下一步，我们将配合有关部门抓紧研究。
　　五关于《通知》实施的配套工作。为保证《通知》下发后的迅速实施，各有关部门将抓紧制定相关配套文件。主要包括以下方面：土地出让金收支管理办法（财政部、国土资源部）；修订《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》（法制办、财政部、税务总局）；调整新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准并修改
　　管理办法（财政部、国土资源部）；土地违法责任追究办法（监察部、国土资源部）等。
　　早报记者  赵华文