关于妥善处理南洋教育集团事件的建议

   教育部、公安部：
   最近新华社、中央电视台、中国青年报等多家主流媒体对“南洋教育集团倒闭事件”进行了集中报道，引起社会各界的广泛关注和讨论。
   南洋教育集团作为最早成立的民办教育集团，曾是“中国民办教育旗舰”，获得过“中国民办教育最佳品牌”的荣誉。2003年底南洋教育集团股权重组，原董事长任靖玺退出后，由持有上市公司“佳木斯纸业”的北京中亚财富投资有限公司控股，帅建伦任董事长。当时所属各学校运行正常，未出现过拖欠教师工资或与家长经济纠纷不能解决的情况。2005年8月，青岛南洋学校不能退还到期教育储备金，引发更多家长集体要求退还的风潮。由此产生连锁反应，目前，青岛、济南、太原等地的南洋学校已被查封停办。
   南洋教育集团的发展和衰败，有复杂的原因，集中了我国民办教育的诸多问题，值得认真研究和总结教训。但当前最紧迫的，是妥善处置善后事宜，依法保护学生家长的利益和南洋教育集团的资产。“南洋学校”分布在北京、山东、辽宁、山西、河南、云南6省市，尚未退还的教育储备金多达6亿，涉及近万个家庭。为回应家长和社会的压力，地方公安部门以“非法吸收公众存款”、“集资诈骗”等罪名查封学校、拘押无辜人员，自行清算学校财产。这种行为有违法制的精神，也无法保障学生家长公平受偿。
   妥善处理南洋教育集团的后事，对于促进民办教育健康发展，完善民办教育立法，建立民办学校的退出和破产后的清算机制具有积极的意义。相反，如果采取简单化的处置，不恰当地定为刑事犯罪，随意处置南洋资产，将会造成新的动荡，形成新的纠纷和问题，有损政府现象和社会稳定。
   为此，我们提出如下意见。

   一、历史地、理性地认识民办教育发展中的教育储备金模式
   对教育储备金进行正确的定性，是处理好南洋教育集团问题的关键。
   “教育储备金”模式，是民办教育创造的一种特殊教育收费形式，即学生入学时交付学校数十万元的巨款，学校运用其银行利息或投资收益办学，学生离校或毕业时退还本金。1993年，广东英豪私立学校率先实行“教育储备金”，兴建起一所豪华的寄宿制学校。该筹资模式经北京著名专家组成的课题组的论证，在主流媒体传播。此后，这一模式风行全国，被各地民办教育所模仿。
   由于当时银行利率较高，“教育储备金”模式一度被认为是政府、社会力量、家长三方共赢的民办教育发展之路。但该模式从一开始就隐含着巨大风险，一旦民办教育政策和金融政策发生重大调整，或者因为学校声誉不好，生源难以保证，资金流就会中断。随着国家实行宏观调控，1998年之后银行连续8次下调利率，收取教育储备金的学校面临巨大的金融风险。为此，广东省、湖南省分别于2000年、2001年明文禁止推行“教育储备金”运作模式。
   广东省对此问题的处置是政府正确作为的良好案例。当“教育储备金”学校的财政危机显露后，广东省政府积极应对，于2000年2月出台《关于解决广东省民办学校教育储备金问题的意见》，主要内容是允许民办学校在５年内分期偿还教育储备金，未偿还余额按国家银行同期整存整取储蓄存款利率计息；允许学校以自有资产抵押贷款用于自身的发展。同时，鼓励金融机构以贷学金、信用保证或贷款的形式支持民办学校的发展。要求制定民办学校停办的处理办法，包括校产的处置、债权债务的处理和教师、学生的安置、教育行政部门接管学校等办法。因而，虽然广东是“教育储备金”的发源地，但却较好地化解了危机，没有发生如南洋集团这样的恶性事件。    

   可见，风行十多年的“教育储备金”模式是在我国特定的历史条件下，民办教育发展过程出现中的一种摸索，历史已经为它划上了句号。南洋学校事发之后，有些地方教育主管部门为了卸责称这是一场“圈钱骗局”，公安部门则视收取“教育储备金”为一种金融犯罪，显然是枉顾历史和错误的。

   二、改变“非法吸收公众存款罪”的定性和拘捕无辜人员的处理方式
   即便从法律的角度看，收取教育储备金与“非法吸收公众存款罪”的性质也完全不同。“非法吸收公众存款罪”的犯罪对象是“公众存款”。这里，“公众”是指社会上不特定的人或单位。而南洋学校对教育储备金的收取对象严格限定于就读南洋学校的学生家长；一旦该学生毕业、退学、转学则予以退还“教育储备金”。既非来者不拒，也未约定明确时间和利率，与法律意义上的公众存款有严格的区别。
   此外，非法吸收公众存款罪的犯罪客体是国家正常的金融秩序，某种行为是否能定性为非法吸收公众存款行为、是否构成扰乱了金融秩序，只有作为金融秩序监管机关的人民银行或银监会才有权认定。如果相关认定没有金融法律法规、部门规章的明文规定，依然是站不脚的。“教育储备金模式”在全国已实行12年之久，除广东、湖南两省外其他地方并未明文禁止，中国人民银行和各省市人民银行也未曾对“教育储备金模式”是否扰乱金融秩序做过表态。据南洋教育集团原董事长任靖玺的陈述，在其任内并未将教育储备金挪用到非教育领域，要么投入到南洋学校的建设，要么存入银行，不存在扰乱金融秩序的问题。
   近年来，各地因收取“教育储备金”而倒闭的民办学校屡见不鲜，各地几乎都将其定性为民事案件，对办学单位法定代表人追究刑事责任的少之甚少，少数的几起也是以涉嫌“挪用公司资金罪”起诉。经查证，迄今为止没有任何一例将收取“教育储备金”以非法吸收公众存款罪起诉，更无生效判决。经向立法、司法、法学理论界相关专家、学者以及经办多起类似案件的资深律师讨教，大家普遍认为：对非法吸收公众存款罪的认定，目前缺乏相关司法解释。
   南洋教育集团采取集中统一的垂直管理模式，下属学校均无人、财、物的调配权，连南洋学校校长都是有职无权。对既没有决策权、也没有获取任何非法利益的南洋学校管理人员实行拘押，殃及无辜，追究所谓“非法吸收公众存款罪”或“非法集资罪”，同样是没有法律依据的，应当尽快依法改变。

   三、公正、公开地处理南洋教育集团的财产清偿
   尽管南洋教育集团的经营失败，但就其资产及负债状况而言，总体上是资产大于负债。
   据初步估算，南洋教育集团的资产总计不低于12.7亿元。其中各地南洋学校共拥有土地1170亩，多在省会城市市区的中心地带，且还在增值之中，按平均50万元／亩的保守价格计，市值将近6亿元；公建面积共计37万平方米，如按造价1500元／平方米计算，这些房产约值5.5亿元；其他固定资产的价值约为1.2亿元。
   南洋教育集团的负债约6个多亿，其中青岛学校约1. 1亿元、济南学校约1.1亿元、大同学校约1亿元、太原学校约0.8亿元、昆明学校约0.6亿元、大连学校约0.5亿元、洛阳学校约0.43亿元。
   就理论而言，南洋教育集团的资产和负债相抵，净资产约为6.7亿元。如果严格按照市场化运作，全盘清算，各地学生家长所交储备金不仅能够偿还，还会有不少盈余。但是，由于事发之后媒体广泛报道且定性不准，各地政府和公安部门闻风而动，各行其是，拘押人员、查封学校和有关人员财产。由于南洋集团的财产数额巨大，各地先下手为强，查处的积极性很高，使人担心在无人为南洋资产负责、缺乏监督、墙倒众人推的情况下，南洋资产的清算难以公正进行，很容易被权力部门贱买或形成新的经济问题。
   鉴于南洋教育集团跨地区的性质，建议由教育部或公安部等有关部门组成工作小组，负责督导对南洋教育集团资产进行全盘清算。

   四、建立健全民办学校退出和清算机制
   民办学校主要靠收取学费维持运行，缺乏正常的贷款、融资渠道，近年来出现各种问题而破产倒闭的不在少数。为此，亟待建立针对民办教育机构的预警和退出机制，完善学校终止时的财产清算办法。
   目前，一些省市在为地方民办教育立法时，根据地方的实践已经做出了一些设计。如浙江省的草案规定，“民办学校终止时，依照国家有关法律、法规的规定进行财产清算，依法处置剩余资产。民办学校清偿各类债务（含退还向学生收取的各项费用和应发放教职工的工资及社保费用）后的剩余财产，经审批机关核准，可以以出资额为限，连本计息返还出资人；返还后剩余部分转入民办教育发展基金。”
   广东省的草案规定，民办学校终止清算时，“应有主管部门或者审批机关、学校管理者代表、家长代表、行业协会代表、独立中介机构成员，以及相应国有资产管理部门、捐赠者代表、公益或信托财产部门的代表参与。”
   深圳市的草案规定，“民办学校终止时，必须妥善安置在校学生，审批机关应当予以协助。实施义务教育的民办学校终止时，审批机关必须协助安排学生继续就学”。“民办学校终止时，应当依法进行资产清算。……不论何种情况的清算，均应成立清算组。资产清算按照下列步骤进行：（一）由评估机关以货币形式计算出学校资产负债总额，并出具评估结果报告；（二）由清算组根据投入各方实际投入的金额及相关协议，计算出终止时投入各方应占的份额。”
   这些措施和思路值得有关部门在处置南洋教育集团问题时借鉴。

 

 

                                     教育学者   杨东平
                                     律    师   李方平

                                        二○○六年五月四日