城投企业是指全国各大城市的政府投资融资平台，全称为城市建设投资公司，简称“城投”。城投类企业起源于1991年，当时国务院为了进一步拉动国民经济的发展，提高城镇化水平，以城市效应激发更大经济活力，提出对政府投融资体制进行新一轮的改革，其中一项重要举措就是要求地方政府不再直接负责基础设施的投融资建设，通过改制或新设公司，引入现代化企业管理制度，提高资金使用效率。在此背景下，全国开始普遍设立政府投资融资平台，城投类企业应运而生。但是，随着城镇化改造阶段性完成，大量城投类企业面临无新债可用，旧债偿付压力骤增的局面。为偿付债务而进行的多层嵌套、结构复杂的非标融资增加了地方政府的隐性债务，2014年，为有效控制地方政府债务，提高经济发展韧性，降低系统性风险，国家先后出台了43号文、新预算法，城投企业依托地方政府信用背书进行融资的模式自此终结。接着，以疏堵结合为原则，财政部等四部委发布了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知（财预[2017]50号）》、《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知（财办金[2017]92号）》和《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知（发改办财金[2018]194号）》等政策，进一步规范了城投公司企业债券的发行，倒逼城投企业在新形势下不得不向市场化转型。那么，在十四五规划下，城投企业在转型过程中，应当朝着什么方向发展？新型业态又将怎么组合，并将割舍哪些相关业务？产业链怎样延伸？应构建怎样的商业模式？企业又该选择怎样的转型路径才能探索适合自身发展的产业发展道路呢？带着这些问题，为了深入剖析城投公司转型发展的前世今生，以及不断变化的宏观政策及发展规律,通过重新定位政企关系、发展混合所有制企业、推进运营模式创新以及聚力挖潜降本增效等路径,实现国有资产经营模式创新，仁达方略在2019年12月份对城投行业各省市、自治区和直辖市的390家企业进行了深入的摸底调研。下面，仁达方略以调研的390家城投公司转型探索为案例支撑，对十四五规划下城投企业转型的发展方向、业态组合及路径选择的进行具体的阐述。

目录

一、当前城投企业存在的主要问题

1.目前在城投企业的主营业务中房地产依然权重很大，企业管理模式滞后

2.面临发行企业债的重重困难

3.多数城投企业仍缺乏对资产运作的经验

4.运营过程中公益性项目比重大，企业现金流短缺，造血功能不强

5.资产负债率偏高

6.财务风险较大

二、城投企业转型的基础、方向和要点

1.城投企业转型的基础

（1）所在区域的发展阶段

（2）地方政府的发展理念与政府实力

（3）城投相关业务的集中程度

（4）城投公司的综合经营能力

2.城投企业转型的方向

（1）找准定位

（2）理顺关系

（3）明确目标

（4）转型业务

3.转型的要点

（1）结合实际做好顶层设计

（2）牢牢把握市场化方向

（3）力求平稳推进转型

（4）积极争取政府部门的支持

三、城投企业业态组合和产业链分析

1、以“投资建设+运营服务”产业链延伸的产业发展之路

2、新兴业务的产业发展之路

（1）底层逻辑：城市发展规律下的立足点，存在价值、作用和领域

（2）产业发展路径：人、组织、资源、资本权衡下的发展路径

四、城投转型的商业模式探讨

1.转贷型城投将被撤销

2.根据业务，重组整合

（1）合并城投，组建新的综合性集团

（2）以大并小，做大做强大型城投

（3）多家城投重组整合，成立一批新城投

（4）混合所有制改革

3.开辟新业务

（1）实体投资

（2）开展金融业务

五、城投转型的发展路径选择

1.业务转型路径选择

（1）按照市场化运作、专业化发展、多元化经营的理念发展

（2）按照重点发展、大力培育、维持现状和剥离退出进行业务区分

（3）确立“城乡一体化”战略思维进行调整和细化

（4）引入战略投资者，推行混合所有制，进行市场化运作

（5）将公益性和盈利性项目区别经营，以市场的思路经营管理

（6）顺应当前国家形势，将PPP和企业自身的转型发展相结合

2.管理转型路径选择

（1）结合国企改革要求，构建以管资本为主的国有资产监管体制

（2）合理处理政府和市场、政府和公司的关系

（3）建立健全公司治理结构和组织架构

（4）实现对下属子公司从单纯合并报表到实质管控的飞跃

（5）设立内部资金结算中心

（6）建立差别化绩效考核与薪酬体系

3.投融资转型路径选择

（1）通过股权转让、合资合作、资产证券化等多种方式引入社会资本

（2）积极筹划和设立政府引导型或项目融资型城建发展基金

（3）积极探索在国家政策要求下的与专业金融机构的融资合作模式

（4）不断培养和提升下属子公司的融资能力

（5）强化融资风险控制

六、城投转型的发展风险和应对措施

1.城投企业转型的政策风险和应对措施

2.城投企业转型的资产整合风险和应对措施

3.城投企业转型的定位风险和应对措施

4.城投企业转型的观念转变风险和应对措施

5.城投企业转型的人力资源配置风险和应对措施

6. 城投企业转型的合规性风险和应对措施

来源：仁达方略