动了“三桶油”的奶酪

《能源评论杂志》，2019年第9期，|董秀成

油气改革的总体思路是“管住中间、放开两头”，中游管网独立是此次改革的核心所在。一直以来，我国油气长输管道大部分掌握在“三桶油”手中。其中中石油的管道占比超过70%，另外“两桶油”的占比分别为20%和10%，自然垄断的形成，导致其他企业无法顺利进入油气管输服务领域。

既要盘活油气市场的开放程度，又要兼顾各方利益，油气管网公司的成立并非一帆风顺，这其中既有机遇也有挑战。

面临市场化机遇

首先，油气管网公司的成立有利于市场化改革。这其中包括资源市场化、主体市场化和价格市场化等多个方面。

去年9月，国务院印发的《关于促进天然气协调稳定发展的若干意见》中指出，当前我国天然气产业发展存在九大不平衡、不充分的问题，其中有六大问题都与管网密切相关。主要原因在于，目前大部分油气管网等基础设施掌握在“三桶油”手里，也就是说油气的运输储存业务和销售业务都归属在了同一企业中。由于油气管网基础设施具有一定的自然垄断属性，因此，谁控制了基础设施，谁就控制了市场，而控制了市场就掌握了议价权，所以第三方准入程度不高。管网公司的成立，就是要打破这种垄断。将管网基础设施从现有油气企业分离出来独立经营，不仅有利于油气生产和供应企业公平竞争，也有利于改进对垄断环节的监管，更有利于优化油气市场结构。

目前，国家已经明确要放开竞争性领域和相关环节的价格，这一要求的提出不仅能让现有国有油气企业资本的支出更多地集中在勘探及提升产量上，还能让更多的市场主体进入到上游勘探开发或者从国外进口，使得国内供应主体更加多元化，提升天然气供应能力。

其次，投资主体将多元化，有利于进一步激发管道建设热情。

根据中石油经济技术研究院发布的《2017年国内外油气行业发展报告》显示，截至2017年年底，我国建成运行的长输天然气管线总里程达到7.4万公里，干线管道密度只有7.3米/平方公里。2016～2017年国内年增天然气主干管道里程仅3000多公里，不及“十二五”期间年均水平的40%。而根据国家发改委、国家能源局联合发布的《中长期油气管网规划》，预计到2020～2025年，我国天然气主干管道将分别达到10.4万公里、16.3万公里。因此加快推进天然气管道建设迫在眉睫。

此前，国家发改委印发的《天然气管道运输价格管理办法(试行)》和《天然气管道运输定价成本监审办法(试行)》中明确给出了天然气管道运输的准许收益率为税后全投资收益率8%，这对于一般工业行业来说并不算低。国家管网公司成立后，在这一收益预期下，将会吸引更多社会资本进入天然气基础设施领域，还可以通过资本化、证券化渠道，上市募资等引入更多社会资本，从而释放管网投资建设的巨大潜力，改善管网投资建设的效益。

再次，有利于促进管网的互联互通，真正实现全国“一张网”。

目前，中国天然气产业的主要运营方式是油气企业集生产、运输和销售于一体，其中三桶油控制了90%以上的气源和运输管道，其他投资主体无法进入，而三桶油之间又各自为政，互联互通程度不高，部分管线有重复建设的现象，存在管道利用率低，资源浪费的情况。国家管网公司成立后，将统一规划、管理管网的干支线，减少重复建设投资和无序竞争。

最后，有利于天然气管输价格监管。

我国现行的天然气管道运输价格多数实行“一线一价”，也就是“分级、分段”的管理方式。一般是将气源出厂的门站价与长输管网管输价捆绑在一起，实行“基准价+浮动幅度”的测算方式。目前已经实行并测算的长输管网管输价格是作为上游供气公司的内部结算价格，是不与下游买方发生直接联系的。管网公司成立后，长输管网管输价格将从门站价中剥离出来，直接面对下游用气方。

一直以来，国际天然气贸易采用的天然气交接及计量收费方式大多数是能量计量和计价，而我国是为数不多的仍在使用天然气体积计量和计价的国家之一。由于各地气源产地不同，气体质量参差不齐，单位体积的发热量差异较大，无论是单独还是混合输送和销售，体积计量和计价无法反映出天然气的主要技术指标——发热量及其经济价值。

随着此次国家管网公司的成立，我国的天然气计价方式也将有所改变。2019年5月24日，国家发展改革委、国家能源局、住房城乡建设部、市场监管总局联合印发了《油气管网设施公平开放监管办法》，其中规定天然气管网设施运营企业接收和代天然气生产、销售企业向用户交付天然气时，应当对发热量、体积、质量等进行科学计量，并接受政府计量行政主管部门的计量监督检查。国家推行天然气能量计量计价，于本办法施行之日起 24个月内建立天然气能量计量计价体系。如此一来，对于管输价格的监管将更加聚焦。

多方利益博弈尚存

国家管网公司的成立无疑是推动我国油气领域改革的一个利好消息，其最终目的是让油气行业实现市场化，终端用户有气可用且“物美价廉”。然而此次改革牵扯到多方利益，除了机遇，改革途中可能要面临的几大挑战也值得注意。

第一， 将来国家管网公司如何和省级管网公司衔接？目前全国有21个省组建了省级天然气管网公司，由于各地情况不同，所组建的省管网公司的股权性质千差万别。从国家管网公司和油气改革角度来说，未来省管网公司将要一起并入国家管网公司，但是由于涉及到中央和地方政府以及国资、三桶油之间多方面的利益纠葛，如何进行资产划拨、如何进行股权转让等都是比较棘手的问题。其中，可能会涉及到三种资产组建方式：第一种是国家投资，也就是说国家再投一笔钱进到国家管网公司；第二种是运用股权回购形式；第三种是资产划拨或者置换的方式。当然前提是要确保最终的股权结构为国家控股，而不是哪个公司一家独大。

第二， 那些已经签订的天然气长期协议该如何继续？此前的长协是在高油价时期，受政府的影响，挂靠石油价格的天然气进口长协的签订主要集中在三桶油手里，而成立国家管网公司后，运销分离，三桶油势必会有亏损，那么国家是否可以给予一些补偿和协调。

第三， 保供和应急协调责任如何划分？此前，民生用气的保供责任主要由国内少数几家油气企业来承担。国家管网公司成立后，虽然具有更强的运输调度能力和应急能力，但由于市场主体增多，将会追求更多的经济效益，这就可能出现上游供气企业、城市燃气企业与管网公司之间相互推卸责任、扯皮的现象。

除了以上三点外，还有一个值得关注的问题是，国家管网公司成立后，将此前从属于多家企业的垄断环节集中于一家公司中，未来其有可能成为天然气产业链中话语权最重的一方，那么是否会利用自然垄断地位形成对客户的歧视？国家层面又应该如何实施监管？这都是值得探讨的。

虽然面临诸多挑战，但不可否认，国家管网公司的成立标志着我国油气体制改革的实施进入了重点推进阶段。“管住中间、放开两头”，只有管道独立出来以后，才能真正实现油气市场化，我国的油气领域才能向健康、有序的方向发展。