我国油气资源法律体系有待完善

    与美国、加拿大等发达国家相比，我国油气资源管理体制与法律法规尚不完善，尤其是根据现行的法律法规，只有获得国务院批准的石油企业才能取得石油天然气勘查许可证或采矿许可证，从事石油天然气的勘查开发。目前，只有中石油、中石化、中海油等少数国有公司才有这种勘查开发权利。同时，《矿产资源法》及配套法规不完善，现有法律法规体系中许多过时的条款制约了油气资源管效率的提高。具体体现在以下方面：

    一是油气矿业权审批登记制度不符合油气生产规律。随着油气勘探开发对象从整装的构造油藏向复杂的“低、深、难、杂”小油田转移，“勘探开发一体化”的运行方式在我国油气生产中得到广泛应用。“勘探开发一体化”即以提高探明储量质量和勘探开发综合效益为目的，勘探、开发两大专业相互交叉、有机结合，在同时做好不同勘探开发阶段一体化方案编制的基础上，整体勘探、整体评价、整体开发、分步实施，使勘探开发的技术研究流、业务和作业管理流、经济评价流，相互渗透、协调、配合，形成有机整体，实现储量、产量和最终经济目标的统一。根据油气勘探开发的不同作业阶段，我国现行矿产资源法律法规将油气矿业权申请登记分为勘查许可证登记、采矿许可证登记、滚动勘探开发的采矿许可证登记、油气试采许可证登记及探矿权保留登记等5种方式。这不仅增加了油气生产建设的审批环节、审批时间和企业成本，而且人为地分割了“勘探开发一体化”的工作流程，违背了油气生产运行基本规律。

    二是未能实现区块的依法退出。按照我国相关法律法规，获得勘探、开发区块是有条件的，要求在规定年限内完成相应工作量，未能完成规定工作量者必须逐步缩小直至完全退出已占有的区块。换言之，区块不能“终生”占有，不能占有大面积区块而不去充分地勘探、开发。但是这些规定并没有落实，占有区块者没有按时报告工作，区块管理部门也没有按期检查区块投入的工作量，没能使过期和/或投入工作量不足的区块及时退出。退一步说，即使主管部门想管此事，也缺乏相应规章具体赋权，更没有相应的监管机构和专业人员，致使我国油气勘探开发区块长期不变地被“三桶半油”全覆盖式的占有，固化了上游的垄断。这也就导致上面提到的大量已探明储量长期被空置而不能投入开发、贡献产量。

    三是未能上交资料形成公益性信息。全球主要国家对资源勘探开发区块持有者，都有要其在保护商业秘密和权益年限后按工作阶段上交地质资料的规定。这些资料成为属于国家的基础性、公益性的宝贵信息资源，从事涉及该地该项资源勘探开发和相关研究者，都可按规定向国家的资料管理部门申请获得这些资料信息。这对节约勘探开发和相应研究经费、避免重复性工作提供了保障，对全社会有益，也是对所有公司公平的。我国的类似规定在其他资源上执行得较好，而在由国家“一级管理”的油气上反而做得最差。国家石油公司长期未履行有关规定上交资料，致使各公司都被迫做了许多重复工作，更使新获得区块者（如页岩气区块二轮招标中标者）无法在迅速掌握前人成果和认识的基础上开展新的工作，增加了工作难度，浪费了资金。出现这种局面是令人痛心的。当然，也必须承认，目前我国对地质资料上交、保管、获得的有关规章也还不够完善，缺乏可操作性。

    四是对侵犯矿产权益的民事法律责任规定不完善。《矿产资源法》第32条规定：“开采矿产资源给他人生产、生活造成损失的，应当负责赔偿，并采取必要的补救措施。”但该法在法律责任条款的规定中，没有明确此种行为应承担的具体民事责任。第39条规定的“责令停止开采、赔偿损失”和第40条规定的“责令退回本矿区范围内开采、赔偿损失”，均提出了“责令赔偿损失”的要求。根据民法学基本原理，“赔偿损失”是平等主体之间的一种经济补偿方式，被侵权方有权选择是否追偿，不存在强制赔偿问题。但《矿产资源法》在关于“赔偿损失”的前面加上“责令”二字，就使这两条貌似民事法律责任的规定，实则变成了行政法律责任。除此之外，《矿产资源法》中并没有关于民事法律责任的任何其他规定。这种情况不利于矿业权益在被侵害时民事法律救济的实施。

    五是矿权管理不同法律规范存在冲突。例如，我国探矿权转让法律规制存在着冲突，部门规章对探矿权转让的规定超出了法律。《矿产资源法》第四十二条规定：“买卖、出租或者以其他形式转让矿产资源的，没收违法所得，予以罚款。违反本法第六条的规定将探矿权、采矿权倒卖牟利的，吊销勘查许可证、采矿许可证，没收违法所得，处以罚款。”但是，国土资源部制定的《转让管理办法》规定探矿权转让方式有出售、作价出资、合作、出租、抵押、赠予、继承、交换等。这些规定与《矿产资源法》存在冲突，而这些探矿权转让方式又基本上满足我国当前探矿权流转市场的需要，符合矿产资源市场的经济规律，能够促进探矿权转让市场走向成熟，是建立探矿权流转市场化的重要因素。笔者建议，应该废除《矿产资源法》中对禁止将探矿权倒卖牟利这一条具有强烈计划经济色彩的法律规定。这样既解决了不同法律部门之间的冲突，也能够凸显《矿产资源法》是一部适应市场经济的法律。