国家应建立职能集中统一的能源管理部门

2016年3月23日

    自上世纪90年代以来，每逢机构改革，有关国家能源部的问题往往成为焦点。关于组建正部级能源管理机构的争论从未停止过。1988年，经第七届全国人民代表大会一次会议通过，决定撤销煤炭部、石油部、核工业部和水利电力部，成立能源部。1993年，国家能源部在新一轮机构改革中被取消。与过去成立国家能源委员会的尝试不同的是国家能源部的组建被赋予了诸多向市场化转型的任务。其核心是实现政企分开，使企业成为能源行业的主角。这种行业主管部门变化，是整个八九十年代市场经济改革的攻坚难点之一。

    当前，中国政府管理部门维护和保障能源安全的任务相当繁重，涉及全面加强能源管理、合理控制能源消费总量的增长、扩大国际能源合作、深化能源领域体制改革等方面，必须建立一个强有力的政府专业管理部门把能源作为一个整体来统筹考虑。中国能源的发展不仅是石油、煤炭、电力自身的问题，更多的是能源之间发展的协调问题，是整体战略、规划和政策，以及技术进步和对外合作的相互协调的问题，需要一个对整个能源行业进行宏观、全面管理的高级别政府部门。今后20年是中国能源发展的关键时期，需要解决的矛盾和政策问题十分突出，迫切需要尽快建立一个政府能源主管部门，统筹中国能源发展。

    实行能源综合管理是党的十七大提出的“大部制”思路在能源领域的具体落实，同时它也是保证国家能源安全，推动能源持续健康发展的客观需要。国务院虽然在2008年有加强能源管理职能，但是与能源紧密相关的价格、运行、市场等职能并没有进行集中统一管理。强化国家能源综合治理需要探索实行职能有机统一的大部制，即成立能源部。要按照垂直与水平相结合的方式来建立国家能源部。根据中国能源实际和世界一些国家的成功经验，建议将目前分散在多个部门的能源管理职能集中起来，探索实行职能有机统一的大部制，即成立能源部，主要负责全国能源综合管理，研究拟定并组织实施全国能源战略、规划、产业政策、标准及体制改革方案，起草有关能源法律法规草案和规章，推进能源发展和改革，衔接能源供需平衡，促进能源科技创新，管理国家能源储备和能源预警应急，开展国际能源合作，审核能源重大项目并牵头协调跨部门跨地区的能源有关重大问题，提高国家能源安全保障能力。在能源产业领域建立有效的政府监管体制，其目的主要是为了解决市场失灵的问题，有效防止不正当竞争的出现，保护消费者的切身利益，维护能源市场的公平竞争环境。在海外尤其是发达国家，通行是将政府政策制定职能与政府监管职能分离。具体做法是：能源监管机构依据相应的法律法规制定详细的监管条例来维护能源市场秩序；能源管理机构负责能源战略与能源法规的制定。

    借鉴美国等发达国家的能源管理机构设置的经验，中国未来的能源部纵向上可以按照产品设置煤炭、电力、石油天然气、核能、可再生能源局，各局分别负责所属行业内的职能；横向上可以按照职能设置战略决策、市场规制、信息管理、科技开发、能源战略储备和国际合作等部门。这样既能够很好地适应中国未来能源发展的环境要求，也便于做好科研研发、节约资源以及国际能源合作等方面的工作。