中国油气产业改革需要把握重点

2014年3月3日/董秀成

    十八届三中全会提出全面深化经济体制改革，充分发挥市场在资源配置中起决定性作用，加快完善现代市场体系与开放型经济体系，更进一步发挥政府作用，这位中国油气产业改革指明了大方向。

    对于中国油气产业改革，需要根据情况，轻重缓急，把握重点，需要在如下几个方面重点推进：

    1、根据业务性质和产业链采取区别对待政策。区别对待就是根据产业链的业务性质实行区别对待，针对不同的产业链采取不同的改革政策，因为不同产业链中面存在自然垄断和非自然垄断，例如管道属于自然垄断，其改革方向应该区别于其他非垄断产业。最近针对中国石油天然气集团公司的管道拆分有很多议论，从长期趋势来说，管道独立是未来的方向，不是分开中国石油天然气集团公司的管道，而是把所有中国石油天然气集团公司、中国石油化工集团公司和中国海洋石油总公司的管道全部分开。但这个长期还有很远的路要走，没有时间表，也不可预见，短期内不能实现。

    2、高度重视政策执行，加强政府监管。国家逐渐重视政府监管，未来改革的长期趋势应该是改变现在政策、监管合二为一的现状，独立监管。现在国家能源局作为政策部门的同时也是监管部门，但监管范围很小、监管分散，例如价格监管在发改委，准入监管在商务部，资源的监管在国土资源部，能源局的监管范围非常小。未来能源局应在管道监管方面扩大监管范围，加大监管力度，出台管道的第三方准入监管政策，进一步推进第三方准入。

    3、充分发挥市场调节作用，进一步放松市场准入门槛。扩大油气产业上游准入，目前国家已经将页岩气作为矿种招标，允许三大石油集团公司之外的企业进行页岩气勘探开发，页岩气作为独立矿种是一个历史性突破。按照国家原来的规定，除四大石油公司之外，其他公司不允许进入油气资源勘探开发业务，未来在应废除这项政策，扩大准入的同时，改革重点应该是出台相应政策，制定上游准入门槛，不再区分企业。为了保证国内供应安全，门槛的起点可以很高，但不能仅限于四大石油公司。进一步开放下游产业，目前中国在零售、批发、仓储、炼油等油气下游产业开放程度较高，未来还会进一步开放。对于炼油领域，可能会增加进口，让符合国家产业政策的炼油企业，无论是民营企业还是地方企业，允许其从国外进口原油；对于零售批发来说，应该修改原油市场管理办法，进一步放松管制，让更多的实体企业进入。

    4、强化价格杠杆作用，继续深化价格改革。目前，中国的石油价格改革已经进入到攻坚阶段，未来改革将是彻底放开石油价格管制，但需要长期的摸索与实践，短期内难以实现。天然气价格改革在2013年已经有新的突破，近期的改革趋势是解决居民阶梯气价与价格并轨的问题。长期改革趋势是让天然气价格更加市场化，进一步和其他能源挂钩，需要缓慢的放开过程。短期内首先应该推行居民的阶梯气价，在全国各城市的全面推后，解决存气量和增气量两种价格的并轨，最后解决工业用气和居民用气的价格并轨。

    5、变行政管理为法治管理，不断完善油气相关法律法规。完善法律法规是未来改革中面临的最为复杂的问题，同时也是必不可少的。国家应该修订原油市场管理办法，修订成品油市场管理办法，制定石油储备条例，制定管道第三方准入制度，并开始考虑制定《油气法》，以满足中国油气产业发展需要，保证中国油气产业规范、高效、清洁生产。