政府中的上下级关系及其它

10月22至24日，笔者随队去邻近的江苏溧阳及无锡进行工作考察，途中将半本未读完的天津人民出版社的《白话美国地方政府》读完了。

在国内能看到的关于美国的文字资料，除了美国联邦一级政府的行为以外，真的很难看到更祥细、更细节的美国地方政府运作方式，本书作者吴先生是个中国人，80年代末赴美留学，看起来已经入了美国籍，任职美国伊利诺伊州道纳斯格罗夫市政府信息部CIO（搞不明白是一个什么样的职务），兼职于伊利诺伊州大学MPA系（不清楚是一个什么样的系）。总之已经是一个美国人了，想必他的说法应该是真实的吧。

作为老牌帝国主义的美国，无论在文化修养、思想观念、宗教信仰、生活方式、政治制度等方面与传统中华文明古国有着巨大的差异，就地方政府而言，最大的差别也许是美国政府之间没有上下级关系。

什么叫政府之间没有上下级关系？

通俗地讲就是联邦政府不是州政府的上级领导部门，州政府不是市县政府的上级领导部门，县市政府也不是州政府的下级组织。

什么意思呢？就是纽约州的州长不是华盛顿联邦政府任命的，联邦政府也没有文件可以发到州政府要州政府执行。

同样，县市政府也不必与州政府联系，只要县市议会做出决议，县市长执行照办就可以了。

没有上一级的政府，当然就没有上级决定任命下级政府一个官员的说法，再说，美国民众连自己选出来的官员都不信任，还会信任上级任命的官员吗？这是不可能的。所以不会有州政府决定将A市副市长调B市任市长一说，或者州里的什么部长下放至县市当个议长之类的事情。在中国南方一个市长犯了错误，这个市长将不是被市民赶下台的，而是被上级免去职务的，更奇怪的是省政府甚至更高一级政府可以决定调北方某一市长去接任南方这个城市市长的职务，尽管这个北方人与这个南方城市之前完全没有任何联系，那里的市民也根本不知道有这样一个北方人，但是他可以到这个南方的城市里担任市长了，也许是两个月的代理市长，然后是正式被选举为市长。没有人觉得奇怪、没有人觉得可笑，没有人觉得不合理，看起来笔者自己真的是一个低智能的思想者，怎么会觉得不合理呢？怎么会觉得可笑呢？不是很正常吗。

如果此事发生在美国，那B市的选民们一定会觉得太奇怪了，我们B市的市长还要从A市调过来，有没有问过我们B市的选民？这个市长是什么人？他有什么资格来任我们的市长？

当然，我们的市民都是好市民，他们不会这样提问题，他们会说，我们拥护中央、拥护省里的决定，拥护新市长，希望新市长为我们办更多的实事、做更多的好事。

我们的市民总是很纯朴、很忠厚、很顺从，这已经是几千年保留下来的美德了，而且现在还要继续发场光大。

美国的选民可是不一样，很刁，他们不信任他们的政府官员，尽管政府官员还是他们投票投出来的。所以他们不让市长决定什么大事，大事要由议会来决定，再让市长来执行。

自己选出来的官员，在大事上是没有决定权的，决定权在议会。

议会就可以信任了吗？不，议会也是不可信任的，哪怎么办呢？有办法，决策程序有规则，公开性的规则，公众参与的规则。议事按规则来办，规则的最重要的一条就是公开性，比方说财务要公开，这个钱怎么用？用了多少？市民可以去查，财政公务员必须配合每一个市民的要求，比如说议会的会议记录要公开，市民可以去查每一次会议的档案，决定是怎么形成的。当议案涉及切身利益时，这些规则就会产生强大的作用，公众的参与和公开性的规则能防止腐败的产生，能防止官员滥用职权、能防止产生错误的决策。

你能想象我们的市民会去查政府什么委员会的会议记录吗？

只有傻子才会有这种想法。

决策程序中最关键的是议会是不是同意，而议会成员是社区的选民们直接投票选择的，所以原则上选民的意愿能够决定政府什么该做什么不该做。

美国人不会相当然地认为他们的政府工作人员会具有“为人民服务”的想法，那个太天真，他们的想法是政府工作人员是我们选民花钱雇用的，你用了我们的钱，替我们办事，办得好不好，我们当然要过问还要监督。

联邦总统和联邦议员是由选举产生的，他们是全美国公民雇佣的管理者，同样州长和州议员则是本州公民们雇佣的管理者，市县政府的官员则由市县公民选举产生，每一级的官员的唯一的职责就是为选民办事，你一个市长可以和州长是朋友，但是州长和州政府无权对市长的工作说三道四，更无权指挥市长，能指挥市长的只有市民的意愿或者说市议会。你市长可以是民主党共和党或者另外什么党的党员，但是在市政府工作期间，你不能从事党务活动，因为你拿了政府的工资，而政府的工资是选民们交的税，这个税是交上来用于管理社区事务的，不是你可以用来做其它事情的。

上面的这样种种做法看起来好象是不可能的。但是在这个地球上确实有美利坚联邦这个社区在这么操作，而且操作得很成功。

当你们了解有这么一种政府运作方式，你愿不愿意学习？

当然首要的问题是你有没有权力选择管理自己的方法，如果你没有行为上选择的自由，你只有思想上的自由，那么这没有用处；不但没有用处，可能反而有害处，为什么呢？因为你会很痛苦。

美国的市民可以当面指责市政府的工作，因为是市民们出钱雇用了这批官员为市民服务，现在官员服务得不好，市民不满意，或者有差错，那当然要受到市民的责问了，如果市长先生是上级任命的，那么市长甚至可以不见市民们，那又怎么样呢？只要上级任命部门的领导来了招待好就可以了。

市政府的财政预算也可以不让你们知道，有这个必要吗？你们只要遵纪守法就行了，管理国家是我们的事，不用你们操心，而在美国却有那么一批业余的地方议员，整天为市里的事操心，不但是操心，最后还要作出决定，事情决定之后再让市长及其政府去执行，要知道地方议员的工作都是义务劳动，议员们的工作最多也就是“在地方报纸是露露脸，满足一下他们的虚荣心”，另外是没有什么好处的。

不清楚我们的政府每年有这么多的官员去欧美考察，考察回来都学了些什么，带回来什么东西，当然可能也带回来了一些彩色照片和某些商务利益，包括一些资本家的管理方式，比如说上班打卡、末位淘汰制、定量考核制度等等。

笔者也希望有一个去欧美考察的机会，当然最好是公费考察，只是可能性不太大，如果去成的话，到是希望看看他们的地方政府到底是怎样工作的。不过，也许某一天真的去了，只是走马观花，看一看纽约的什么景点拍几张照片就打道回府了。

有些西方人，也许还是专家、或者有身份的人往往不了解中国，他们看到我们的高速公路多起来了、高楼多起来了，小车多起来了，就总是一味地夸中国好。其实他们是不负责任，不了解我们的真实情况。

天津人民出版社出的书平时接触很少，所以在读此书时特意留心了一下质量情况，发现质量还是不错的，不过第3页倒数第六行的“水区”应该是“社区”之误吧，一个大社，办事应该很认真，出版物是严肃的，这种错误不应该。

当然，在物欲横流的今天，这个错误真的可能微不足道，况且，书的内容还真的不错。

2009年10月29日

《白话美国地方政府》[美]吴量福著，天津人民出版社2009年6月第1版第1次印刷，16开本，印数4500册，ISBN978-7-201-06207-5，定价28元。