积极发挥农业保险在促进农业生产与经营中的巨大作用

董玉华

    农业保险在促进农业生产发展和农业现代化中，发挥着不可替代的作用。要改变农业融资难，农业靠天吃饭风险大、因而投入不足等阻碍农业发展的因素，就必须加大农业保险的政策力度。这不是可做可不做的事情，而是必须做好的一件事情，因为，农业保险作为支持农业发展、农业产业化及农业产业升级，其作用太重要了。

首先，要充分肯定农业政策性保险所取得的巨大成就。

近年来，农业保险增长的质和量均有较大幅度的提高。2010年农业保险提供的风险保障达3943亿元，覆盖农户1.4亿户次，为2066万次的受灾农户支付赔款100.69亿元，农业保险费收入达135.7亿元，对种植业、林业、养殖业进行了保险，种植业投保6.79亿亩，林业保险4.8亿亩，养殖保险6.34亿头。享受财政补贴的农业保险业务保险费收入为131.73亿元，占总保险费的97.09%。保险品种涉及国计民生，从2009年的5个增加到14个，覆盖到了所有粮食产区。还有地方特色产品如食用菌、水产养殖等品种，农户住房保险也开展到了17个省。总的来看，农业保险覆盖面稳步上升，促进了农民灾后恢复生产和重建。农业保险的主体达到19家，从上述数字可以看到，我国农业保险在保障农业发展、抵御自然灾害方面起到了重要作用。

其次，必须正视我国农业保险存在的诸多问题。

农业保险在我国起步于1982年，由农业部门、民政部门、保险公司陆续开办。在实践中发现农业保险的赔付率高达119%（1991年），远高于保险70%赔付率的盈亏点，而保险公司经过体制改革，大多实现了股份制专业运作。尽管大家意识到农业保险的重要性，但是，专业运作难以持续，业务就会萎缩。因此，必须不断进行体制创新，如由专业保险公司代办农业保险，成立专业农业保险公司等。但农业保险公司缺乏专门人才，产品品种少，保险中介机构缺乏等问题，这是从供给的角度看。从农业保险的需求角度看，实际上农民的投保意识也不高，总认为交得保险费高，买保险得不偿失，不愿意购买，存在对农业自然灾害的侥幸心理，买了保险的就认为进了保险箱，不积极防灾，存在经济学意义上的道德风险和逆向选择。另外，我国也缺乏再保险风险分担机制，也没有农业保险风险方面的政策法规，现有的方案也仅做一些原则性的规定，对基层保险机构建设、资金管理检查、理赔协调、诉讼处理、政府各部门权、责、利划分没有明确，在实际执行中缺乏技术性规范，实施方案整体操作性差，出险代办费列支，补贴资金到贴，理赔投诉等一系列问题，影响到农业保险的有序开展。在组织上看，承保、查勘、理赔等具体工作集中在县一级保险公司，乡镇缺乏保险服务站，影响勘查的实效。还有财政划转机制不畅，资金管理存在问题，这些都是在实际运作过程中存在的种种问题，但并不是根本性问题，因为上述这些问题都可以通过我们的努力，来获得解决，关键的问题在于对农业政策保险的认识及政府的财政支持，以及建立农业保险的体制机制，才能强力推动农业保险的发展。

三、发挥政府的市场双重作用，强力推动农业保险的健康发展。

政府对农业保险的支持是农业保险得以持续发展的关键，然而完全不按市场规律运作，完全依靠政府补贴，农业保险也不能做强、做大，而且会导致逆向选择和道德风险。所以发挥政府与市场的双重作用，是办好农业保险的关键，这里要强调的是，农业保险仅仅是抗拒农业风险的重要组成部分，而不是全部，其他还有政府的灾害救济等，共同构成抵御农业风险的渠道。

发挥政府与市场的双重作用，在农业保险开展得较好的美国有成功的实践，也是其经过长期的摸索和时间得出来的模式。

美国政府介入农作物保险的基本原因是农作物保险市场无法由私人企业承担。美国在1938年以前开办的私营农作物保险实践证明是难以行得通的。因为在连续发生农业自然灾害时，私人农业保险公司难以向被保险的农户履行赔偿义务。欧盟也是一样，私人或商业性农作物保险市场至今尚未形成规模。

美国政府介入农作物保险是随着1938年的《农业调整法》授权后而实施的。1938年，卡特政府建议用一项广泛扩展的农作物保险计划来代替灾害救济计划。两年后，国会通过了《联邦农作物保险法》，但农业保险发展还是很缓慢，1988年国会颁布了《联邦农作物保险委员会法》，授权组成25人的委员会来确认农作物保险计划中存在主要问题，进而提出改进建议。但在布什政府又建议取消农作物保险计划，代之以常规救济计划。但国会对老布什政府建议没有积极回应。1993年春天，洪水席卷了中西部大片地区，造成大面积作物损失。此时要求改革农作物保险计划的呼声再次升高。国会辩论后通过了1994年《农作物保险改革法》。2000年又出台了《农业风险保护法》，增加了对较高保障保险参与者的许多保费补贴，除此之外，还授权在局部地区试办牲畜保险，从上述关于农作物保险的立法来看，可以看出美国的农作物保险的认识经常有争论，也可看出鼓励农业保险的参与率的重要性。从某一个侧面反映尽管有政府的支持，开展好农业保险也不是很容易。政府加大农业保险的补贴可以抵御农业风险，但是也存在一些负面影响，那就是道德风险和逆向选择问题。如果生产者投保后能够采取某种行为增加其预期赔偿，就容易产生道德风险。为了避免道德风险，保险合同通常规定免赔额和共保条款，或者建立由保险人和被保险人共同分担风险的其他机制。

当农户掌握的信息比保险人更全面，就会发生逆向选择，因为农户能更好把握费率是否合理，结果与其面对风险相比，保费交得高的农户不愿意参加保险，而保费交得低的农户则选择超额投保，发展下去市场赔偿会超保费，全面提高费率会进一步加剧这一局面。

从上分析可以知道，政府补贴对发展农业保险至关重要，但是在实际运作中存在逆向选择和道德风险。

政府管理农作物保险的机构是风险管理局，1938年成立了联邦农作物保险公司，负责全国农作物的经营和管理，1996年设立了风险管理局，下设10个办事处，每个办事处分管3-14个州。

政府从法律、经济支持、再保险支持、免税和补贴五个方面对发展农作物保险进行全面扶持，通过保费补贴，业务费用补贴等支持私营农作物保险公司。在保费补贴方面，补贴额平均为纯保费的53%，其中巨灾保险补贴全部保费、多种风险农作物保险、收入保险等保费补贴率改为40%；在业务费用补贴方面，向承办政府农作物保险的私营保险公司提供20%-25%业务费用补贴。政府还承担农作物保险推广和教育费用。在再保险方面，政府通过联邦农作物保险公司，向私人保险公司提供比例再保险和超额损失再保险。在税收减免方面，减免一切与农作物保险有关的税收。

在农作物保险方面，政府还有州立大学的农业推广中心和全国农作物保险服务中心。

美国农作物保险体制实现了从“单轨制”到“双轨制”、再到“单轨制”的演进，即政府成立机构直接办理农作物保险，到引进商业保险公司共同经营，再到完全交由商业保险公司经营和代理转变。这是由政府补贴、商业市场运作模式。实践证明，作为政策性农业保险公司，由政府运作存在诸如道德风险和逆向选择、效率不高等问题，需要交由市场运作。

我国农作物保险在20世纪50年代开办，共开办了8年，开办了牲畜保险、农作物保险，在中断了23年以后，又于1982年恢复农业保险，开始是中国人民保险公司独家开办，后发展为各级地方政府支持、有关职能部门协作，农业保险进入多种试办模式。有人保公司为地方政府代办农业保险模式；保险公司与地方政府联合共保；建立农村统筹保险互助金，在独立核算的基础上，向人保公司分保；人保公司内部将农业保险单独立账、单独核算，与农业技术部门共保；系统内设立农牧业公司实现自保；后因人保公司向商业转轨，这些模式慢慢停办了。1996年农业保险划归中保财险，但农业保险业务占公司财产保险业务的比重逐年降低，占比不到1%。

我国加入世贸组织后，按照规则要求不允许成员国政府对农业品的价格进行直接补贴。如果将用于农产品保护价开支的一部分用于农业保险的政策保险，就即符合世贸规则，又可以发展农业生产。

我国政府高度重视农业保险，在2004-2007年连续四年的中央一号文件中都对政策性农业保险提出了具体要求，在2007年中央一号文件中明确要求，“积极发展农业保险，按照政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿要求，建立完善农业保险体系”，这实际上明确了政府支持、市场化运作的模式。

2003年以来，我国先后成立了安信、安华、阳光、安盟等几家专业性的农业保险公司，在江苏、四川、辽宁等地靠着了一系列农业保险试点。普遍存在经营机制不畅、业务拓展不顺，并受道德风险和逆向选择困扰，骗保行为经常发生。一谈到农业保险，就会说农民缺乏经济实力，买不起保险；农民缺乏保险意识，不愿买保险；农民缺乏信用，常骗取保险，形成对农业保险的误区。

在农业保险的运作模式选择上，一般有五种模式，即：一是政府垄断经营模式，以前苏联就是政府设立专门经营农业保险的机构，并提供部分基金和大量的管理费用，结果是官僚习气严重、效率低，而且容易导致腐败，实践中利少弊多，不足取；二是政府主导型，如美国和加拿大，是国家和私营、政府与民间相互联系的双轨制农业保险保障体制；三是政府支持下会社模式，如日本模式，采用民间非盈利团体经营，而政府补贴和再保险扶持；四是民办互助模式，如西欧模式，西欧是采用竞争的互助保险社和农业保险公司承办农业保险，政府不直接参与农业保险经营，但给农业保险等政策优惠；五是国际重点选择性扶持模式，如亚洲发展中国家模式。

从上述模式看，都离不开政府与市场，政府给予补贴，由专业性保险公司市场运作，是比较好的农业保险模式。

四、对发展我国农业保险的几点建议

（一）提高对农业保险的重要性认识

认识决定行动，对农业保险的认识到位与否，直接关系到农业保险业务的发展。我国已经深刻认识到农业在国民经济中的重要地位，尤其是对于中国这样一个13亿人口的发展中国家，提高农业生产水平，确保粮食生产安全，其重要意义怎么强调也不过分，中国的粮食绝对不能寄希望于进口，必须自供自给，农业又是一个靠天吃饭的风险高的行业，我国又是一个自然灾害频发的大国，怎样调动农民从事农业生产的积极性、怎样做好农业生产，关系一个国家的稳定，因此发展农业生产必须得到国家的政策扶持。而对农作物等进行农业保险又是关键之一。有了保险，农民心中就吃了定心丸，就又愿意对农业生产增加投入，增加抗御风险的能力。我国农民扩大再生产，往往缺乏资金。而由于缺乏抵押物，往往难以从银行获得贷款，而如果有了农业保险，即使在遭受自然灾害的情况下，也能有好的收入，偿还银行贷款也就有了保障，银行业就放心增加对农业生产的贷款，事实上农业保险就起到保证担保的作用。所以农业保险就是牛鼻子，抓住了这就化解了农业贷款的结，就增加了农民在任何气候条件下的增加收入的信心、所以提高对农业保险重要性的认识对发展好农业生产至关重要。各级政府要把钱用在刀刃上，用政府资金扶持农业保险的发展，定会事半功倍。

（二）要对农业保险进行立法，出台农业保险法

在农业保险方面，几乎所有的发达国家和一些发展中国家都制定了专门的法律制度，正是由于有专门的法律支持，各国的农业保险机构才得以迅速发展。必须明确政策性保险的非盈利性，明确经营目标、组织形式和经营原则、规范农业保险的资金筹集方式、政府支持方式。对农民的参与方式，政府的管理职能和作用进行规范，防止地方政府的随意性，忽视对农业保险的支持；明确农业保险应享受的具体优惠政策、保险双方的权利义务、业务经营范围、保险金额的确定、费率形成机制、赔偿办法、会计核算制度、精算制度，财务补贴险种，补贴标准、农业再保险办法，形成发展政策性农业保险一整套法律制度。

（三）要设立专门政策性农业保险公司，组建政策性农业再保险机构，发展农村中农民中介组织。

农业保险的政策性，觉得商业性保险公司难以承担，因此许多观点认为要实行政策性和商业性的分离，正如我国商业银行设立专门的政策性银行一样，笔者认为可设立一家政策性农业保险公司。但它也不包打天下，其他保险公司也鼓励经营农业保险。只要财政补贴到位，经营农业保险有利可图，这些商业性保险公司也愿意参加农业保险。但必须有一家国家农业保险公司，在县（市）一级组建农村保险合作社，确保农业保险有保障。各省也可以设立独立的农业保险公司。对于农业保险公司的风险，必须有农业再保险公司分散农业风险，分摊损失。日本就有二级再保险，美国的联邦农作物保险公司就提供再保险支持。由于中国地域辽阔，农民居住分散，必须有农民中介组织，可以降低了保险公司的成本，也可以通过农民的“熟人社会”优势增加农业保险的道德约束力。

（四）要进一步加大财政金融对农业保险的支持力度。

在美国、日本等都为农业保险提供巨额财政支持，减免一切赋税，而我国农业保险仅仅免交营业税，其他方面同商业保险一样。今后应加大财政对农业保险的支持力度，对投保农民提供保险费补贴，这样就能调动广大农民自愿投保的积极性。借鉴美国的做法，对专业保险公司和商业保险公司经营运作提供费用补贴，以调动其经营农业保险的积极性。在金融政策上，建立农业保险和农业信贷相结合的保险制度，是美国和法国开展农业保险的重要经验。我国也应借鉴他们的做法，把是否参加农业保险作为银行贷款的条件之一，可大大扩大农民参保农业保险的范围，分散银行农业信贷风险。另外，有必要设立农业巨灾风险基金，确保巨灾发生时的巨额保险赔付。