公办学校“两自一包”改革的制度创新

基于川大附中西区学校创新案例的反思与前瞻

作者：四川师范大学教育科学学院教授 博士生导师 张烨

《中国教育学刊》2018.2

 

 

 

2014年，在成都市武侯区区委、区政府的领导下，该区教育局坚持以人民群众需求为指向，以实际问题为导向，直面教育系统公办学校普遍存在的现实困境和制度困局,在新建的四川大学附属中学西区学校(以下简称“川大附中西区学校”)实施了“教师自聘、管理自主、经费包干”的“两自一包”制度创新。这一实践创新不仅为成都市探索如何突破编制掣肘，破解教师从“入”到“出”全过程管理激励乏力，应对城市就学需求的持续增长压力，办好公办学校拓展了新思路。而且,该改革案例探索汇聚的教育管办评分离创新实践成果，已经对全国其他省市乃至国家层面的教育整体改革贡献了可贵的实践经验并产生了较大影响。

 

 

一、   新时期公办学校普遍存在的现实困境和制度困局

 

(一)现有教师编制无法满足城市就学需求的持续增长，已成为限制区域教育发展的瓶颈

 

近些年来，随着我国社会与经济的快速发展，城市化进程的步伐加快，许多大中城市的适龄入学人口，特别是进城务工人员随迁子女人学人数持续增长且公平入学诉求强烈。另外，“二孩政策”必然带来的人口变化趋势,使教育需求持续增长与现有公办学校容纳能力逐渐饱和的矛盾成为政府不得不面对的问题。从政府的教育责任和人民的教育期待来讲，大力推动新建公办学校乃是必然选择。

 

然而，对于新建公办学校来说，硬件方面尚可依靠政府财力快速推进，但是现有教师编制无法满足迅速增长的教育需求，已成为限制区域教育发展的瓶颈。全国很多城市，自本届政府提出“编制只减不增”以来，中小学教职工编制数已连续数年未作大的调整。所以说,一方面是城市就学需求的持续增长,另一方面是新建公办学校教师编制问题掣肘。如何解决这一现实困境,迫切需要全国各地实践创新，寻求突破。就现存普通公办学校本身而言，编制的限制以及教师自然减员的现实，使越来越多的公办学校正面临着两种身份教师该如何有效管理和激励的问题，这些同样需要通过改革实践来贡献地方经验。

 

(二)公办学校教师从“入”到“出”全过程管理激励均面临自身难以克服的制度困局，现代学校制度推进艰难

 

自绩效工资制度推行至今，虽然教育经费连年增加，但教师的绩效工资总量始终未作大的调整。并且，绩效工资中基础性绩效工资的占比太高，学校通过奖励性绩效工资来调动教师工作的积极性、主动性和创造性的杠杆力度太小,绩效工资制度设计对各地教师的激励作用十分有限。学校管理并没有因绩效工资制的推行而充满活力，反而因绩效工资制带给学校诸多约束和限制。学校缺少办学自主权和办学活力几乎成为公办中小学校所面临的共同问题。

 

从更为根本上来看,公办学校对在编教师很难实现真正意义上的制度激励。首先,在教师的“进入”上,公办学校招聘公办教师都是按照“凡进必考”的原则引进新进教师。近几年考试的主导权高移，学校几乎没有话语权。其次，在教师的“管理”上，传统公办中小学校(幼儿园)的教师管理的主导原则是“身份管理”而非“岗位管理”，无岗位绩效的科学客观评估。最后,在教师的“退出”上，几乎无淘汰机制。手捧“铁饭碗”，旱涝保收,无“下岗”危险。可以说，目前公办学校教师的进人、管理、退出等面临自身难以克服的制度困局，现代学校制度推进艰难。

 

总而言之，为了应对教育需求持续增长与现有公办学校容纳能力逐渐饱和的矛盾，不论是实施新公办学校的改、扩、新建等“增量发展”思路，还是向现有公办学校挖潜的“存量改进”思路，都面临着如何盘活学校教师资源的活力、挖掘公办学校的办学潜力、拓展新公办学校的发展思路等现实困境和制度困局，迫切需要地方积极试点，汇聚实践智慧，形成可行经验，推动教育改革发展。

 

 

二、   一所新建公办学校的地方制度创新:

“两自一包”的实践探索

 

几乎是在同一时期，针对公办学校普遍存在的现实困境和制度困局，国家的若干重大教育政策也呈现出较为清晰的改革方向。

 

基于国家、省市全面推进教育综合改革的大背景,特别是旺盛的教育需求和优质教育资源供给不足的突出矛盾,以及川大附中西区学校的实际情况，制定了该校的改革思路和发展目标。即通过依法治教、简政放权,下放“财权”“人权”和“事权”，强化学校权力的监督与制衡，真正落实学校独立法人和校长负责制,扩大学校办学自主权,实行“三个转变”:一是实现教职工由“编制管理”向“岗位管理”转变;二是学校经费测算和拨付由“按教师编制数、办公经费等多头测算”向“按生包干测算和拨付”的办法转变；三是实现由“干多干少、干好干坏一个样”向“多劳多得、优劳优酬”转变，形成学校依法民主管理、教师按岗聘用取酬、办学充满活力的学校管理机制。上述思想落实到川大附中西区学校的改革实践中，集中体现为“教师自聘，管理自主，经费包干”的管办评分离改革，简称“两自一包”试点改革。

 

(一)教师自聘，用好教师选聘权，建立岗位激励机制

 

“没有编制,学校如何留得住教师”，这是摆在校长面前的第一个难题。按照既定改革方案，在人事方面，教育局只负责按照学校学生人数、班级数和课程情况核定学校校聘教师规模控制数。至于教师该怎样招聘、学校该怎么管理教师以及如何设计科学合理的教师退出机制等都由学校自主完成。川大附属中学西区学校的教师自聘和自管制度创新主要体现在如下几个方面：

 

首先，规范程序,自主招聘。在川大附中西区学校的自主招聘中,学校拥有最大限度的自主权，逐渐形成了由校长牵头，多部门共同参与，按照“报名资格审查笔试面试(含试讲)体检岗位聘用签订劳动合同”等多个环节构成的规范招聘程序。可以说，在教师招聘环节，学校的充分自主使后续的教师安排使用更加科学、有效，教师自主招聘的制度优势显露。

 

其次，校管部用,按岗聘任。学校对教师实行真正意义上的“校管部用”。校长办公会依据学校章程确定各学部、各中心的岗位及相应薪酬总量,根据岗位设置聘任教师。教师上岗后,学部和中心以月为单位进行考核，月末根据每个岗位工作完成情况进行工资发放，实现多劳多得、优质优酬。

 

最后，分类聘用,依法辞退。川大附中西区学校对于教师的管理实行“长短合同制”和“严格退出制”。对于工作态度好、教学业绩优、家长学生口碑好的教师，签订3～5年合同；对于爱岗敬业但教学效果暂时欠佳的教师，实行一年一聘;对于达不到学校续聘要求的教师，实行“严格退出制”。教师退出实行“一票否决制”和“约谈帮扶制”:对于违反国家法律法规及出现师德问题、重大安全和教学事故给学校造成重大影响的教师，实行“一票否决”，直接解除合同。对于敬业态度差、教学效果差、学生满意度不高的教师，学校实行“教师约谈帮扶制”(见图1)。川大附中西区学校成了打破教师“铁饭碗”和建立新型教师管理体制的突破口，并因此开启了该区公办学校教师队伍主要由无编制教师构成的先河。

 

(二)经费包干，用好经费使用权，建立优劳优酬的岗位工资管理机制

 

在“人”权下放的同时,川大附中西区学校实行经费包干制。所谓“经费包干”是指，将学校的人员经费和公用经费进行整合,称为日常运行经费，以生均经费形式打包拨付,年度包干，年初一次性拨付学校，由学校自主管理和使用。学校的项目经费(大型建设维修、设施设备建设、教师培训和科研经费等)除外,具体使用实行按需申报论证、审核和划拨的办法，实行年度计划并按照相应程序实施。

 

1.建立完善的经费预算、使用、审计、公示制度

 

川大附中西区学校在实践中逐渐摸索,经费的预算与办学的思路逐渐汇集，预算经费管理制度初步形成。首先，财务的预算程序，先由年级、部门根据年度计划拟订，再由后勤服务中心汇总、编制，提交校务委员会审议，经校长批准后方可实施。校长只有批准年度预算和根据工作需要批准临时申请项目预算的权力,不能对任何具体财务支出签批。财务总监的签批权只能在预算内有效，不得签批预算外的任何支出。坚决贯彻“不让有权的人理财，不让理财的人有权”的原则，财务审批权和支出权得到了很好的限定和约束。其次，经费的使用程序，先由学部、中心根据实际需要按项目提出申请，再经部门负责人审核签字交由校长审批，通过后由学部、中心组织实施。学部、中心负责人为预算执行的第一负责人，财务总监负责预算内支出的审核工作，对是否符合财经纪律、预算要求予以把关。最后，坚持年度预算和年终决算，严格控制无预算项目的经费开支。会计账目要按照规范清算统计和编制报表，妥善装订和管理一切财务凭据档案，定期向校长和校务委员会通报，接受教代会监督检查。为确保财务工作安全、规范,学校从社会招标聘请资质高、信誉好的会计师事务所，对学校的年度预决算编制、财务收支和内控制度的建立与执行情况进行专项审计，每年度进行两次。审计工作由校长或校长委托相关人员负责，财务人员回避。审计结果报校长办公会并及时向全体教师公布。另外，该学校还完善了经费开支公示制度，以保障经费依法合理地使用。

 

2.探索教师岗位工资激励机制

 

在“经费包干”中，人员经费是用于学校自主发放教师工资的。西区学校将个人所得与育人目标有机地结合起来，在满足办学标准的前提下，尽可能将结余经费用于奖励教师。为此，学校打破平均主义，坚持按劳分配、按岗取酬、绩优酬高、薪随岗变的分配原则。

 

川大附中西区学校的“优劳优酬”原则的确在教师的工资中有较为充分的体现。同级教师因为业绩差别，每月工资差距有1200元左右,年报酬差距达到2万元左右，校聘教师平均年薪达到7.3万元。这和公办学校的编制教师比起来工资要高出很多。

 

学校考虑到招聘的教师没有编制，但又要想方设法留住教师，除了“优劳优酬”以外，还为每位无编制教师买了“六险一金”(在常规的“五险一金”外还买了“大病医疗保险”)，增强教师的安全感和归属感。

 

(三)学校自主，用好自主管理权，建立共同治理体系

 

武侯区教育局同时也给川大附中西区学校下放了“事权”。学校可以进行自主管理,即自行定制学校发展规划、自行实施教育教学管理、课程设置开发，自主决定校内教师及其他职工的聘任和干部选聘等，学校的自主管理主要包含三个维度。

 

一是依法治校保规范。在武侯教育“一校一章程”的背景下，学校集众人智慧拟订了《四川大学附属中学西区学校办学章程》，章程的制订使学校发展有“纲”可循，有“魂”可依。在学校章程建立的基础上，相继制订了《四川大学附属中学西区学校改革发展行动纲要》《全员岗位聘用制度》《经费使用制度》等多项现代学校制度。

 

二是扁平治理增活力。伴随着学校内部组织结构的根本性变化,在校长负责制下,整合教学和教辅部门,推行“大部制”。去掉学校办公室等行政机构,取而代之的是家委会、教代会、校长办公会、学术委员会和校务委员会等权力机构。学校组织结构由传统的“金字塔式的科层管理”转变为“扁平化管理模式”。管理的重心从“事务性管理”向“学术性管理”转变。

 

三是项目制运行显特色。与扁平治理结构有效配合的是学校诸多事务的项目制运行。学校事务实行“项目制”，把事务打包公开在全校征集执行团队，教师可自行申请，学校给以项目经费并记录工作量，作为发放奖励工资的参考。在项目制中，教师不再是被动参与者，而变成了主动管理者。在主动管理中，教师切身体会学校的发展并从中实现自己的价值。这样的机制激活了教师的内驱动力、创造力和活力。

 

 

三、“两自一包”改革创新案例的反思与前瞻

 

(一)“两自一包”改革为“政府统筹推进教育管办评分离改革”提供了实践范型

首先，该项改革体现了地方政府在困局倒逼下的“制度觉知”能力和主动创新智慧。现实困境和制度困局是此次创新改革的背景与诱因。但同样为形势所逼，各地的应对之策则有可能千差万别。有的因循守旧，被动应对;有的则以主动之姿态，迎难而上，在困局困境中寻找契机，锐意革新。成都武侯教育“两自一包”的改革就属于后者。他们对于编制困境、教师准人与退出机制困境以及绩效工资制的激励乏力困境进行了非常清晰的梳理，并且对于未来该区以及成都新公办学校境遇进行准确预测，使这项改革能够把脉沉疴，开出基于人财事权力重新配置的综合改革“良方”。

 

其次，该项改革集中体现了区域教育管办权力在政府“通盘筹划”中的清晰界定，以及切实有效的实践表达。在这个案例中，武侯区委、区政府发挥了改革中的统筹作用。“在目前我国的教育体制改革环境下，有些关键事情的突破非教育系统所能为之，必须要有区委区政府的总体协调才有可能。”“我们这次所要做的事情，就是要破解传统体制的制度困局。在这种情况下，我们就是要建立新的运行模式。政府有什么样的权力、怎么进行放权、怎么进行监管?是仅从教育局来思考问题，还是需要站在区委区政府的角度来思考这个问题?从这次改革创新来看，这些文件都是从区委区政府的角度提出来的，否则难以打通既存制度的约束。”“打通”一词切中“统筹”的内核，即政府要把该放的放掉，把该管的管好。做到不缺位、不错位、不越位。那么，哪些是该管好的，哪些又是该放掉的呢?我们的理解是，政府在“通盘筹划”的全局观下，积极推动各相关部门(财政、人社、编办等)，充分利用其自由裁量权和政策执行弹性空间，以政府为主导力量，在既存制度框架中去“打通”制度困局的掣肘。这就是武侯区“两自一包”改革创新中“政府统筹”的要义。

 

同时，政府统筹的要义还包括如何科学有效地“放权”。这里的“放权”不仅涉及放给谁，而且更为重要的是放什么权。从案例本身来看，“两自一包”集中体现了这种放权思维。例如，在人事方面，教育局只负责核定学校校聘教师规模控制数;在经费方面，办学经费只负责按预算人数的生均经费打包拨付，项目经费实行按需申报、论证、审核和划拨的办法，实行年度计划并按相应程序实施;在学校内部管理上，教育局重点监管学校法定职责的履行和办事用权的法律法规底线，不得僭越;其他方面则鼓励学校大胆创新。可以说，政校权力关系的厘清，对于学校自主办学、激发其活力意义重大。

 

 (二)“两自一包”创新改革实践方式值得借鉴

 

在改革的策略选择和步骤谋划上，既着力指向新建公办学校的“增量改革”，亦为传统公办学校“存量改革”提供经验与思路。成都市武侯区的改革者们在“存量”和“增量”改革问题上有基于现实的把握和准确的理解。例如，对于公共教育系统的“增量”部分,改革着力而为,但并非盲目冒进。这里既考虑到新建公办学校作为“增量”部分在未来公办学校系统中的比例和格局，也基于“增量”学校受到的既存制度约束较小，创新改革的空间较大这理性分析。对于公共教育系统中的“存量”部分，总体确立了稳定推进、渐进变革的基本原则。“我们也在考量目前公办学校中，随着时间推移带来的自然减员，传统公办学校中编制内外教师的比例会有结构性变化。我们会根据此类学校内部教师的类型占比变化，本着学校自愿、区局支持的原则，渐进尝试。依此，逐渐在传统公办学校中获得改革创新的经验，推动‘存量’学校的渐进变革。”成都教育人的这种理性的渐进主义改革思路，值得肯定。

 

从改革的路径上来看，既鼓励条件成熟的学校先行先试，也实行自上而下推进综合改革，上下结合，共同发力。从目前“两自一包”改革推进步骤来看，川大附中西区学校的改革成果已经在整个成都市范围内推广。2016年9月，成都市教育局联合成都市编办、人社局、财政局联合下发《关于推广武侯“两自一包”改革经验的通知》，确立了依法推进、整体推进、稳妥推进工作原则，在成都各区(市)县的新建公立中小学校、公办幼儿园中深人推广“两自一包”改革经验，进一步在教师自聘、经费包干、健全多元评价方式、健全现代法人治理体系，构建现代学校制度等维度开展深度实践探索，总结改革经验,优化完善“两自一包”创新制度。从这份政策所体现出来的推进思路看，成都市是站在推动教育治理体系和治理能力现代化的高度，正在为全省、全国有条件的地区提供可复制、可推广、可借鉴的真经验和实做法。

 

(三)“两自一包”改革在教师激励方面富有成果，但还需推动教师管理制度在“好”“善”“优”三个向度上进一步完善

 

“好”的教师激励制度就一定是“善”和“优”的制度设计吗?这是一个需要思考的问题。从学校目前的经费包干以及自主分配管理来看，教师们的积极性已被广泛“激活”。例如，经费包干下的教师奖励工资制。但是，也需要注意的是，以经济激励为主导的强激励制度设计，在带给年轻教师较强驱动力的同时，会不会带来以下隐忧?

 

第一，教师间的不良竞争和过劳工作问题。

 

第二，教师评价考核重“专业绩效”，而轻“关系绩效”的问题。

 

为了教师安心完成本职教学，心无旁骛地投身教学教育工作，尚需思考在工资分配结构中，加大教学质量及育人工作权重的赋值，真正实现“好”的制度对于教师教学质量的促进，“善”的制度对于教师良性竞争、绩效公平的保障，“优”的制度对于教师专业成长的引领，最终实现教师专注教学质量提升与教师参与学校行政岗位事务的良性结合。

 

(四)“两自一包”改革走出了学校内部治理的新路子，但还需进一步优化、完善学校内部的“扁平化”管理架构，推动建立现代学校治理体系

 

川大附中西区学校的创新改革，在新学校建设伊始，就力图在内部治理结构上实现从“金字塔形”结构向“扁平化”组织架构的转变，变“职务管理”为“岗位管理”，从而最终实现学校管理重心从“事务管理”向“学术管理”的转变。这是非常好的革新举措。从目前情况来看，常规工作独立运行，重大工作能分工协作，中心为学部工作提供服务指导的高效低位组织运行机制初步形成。在一定意义上，这种“扁平化管理”模式是“两自一包”创新改革在学校组织管理层面的集中“沉淀”，是川大附中西区学校案例的重要成果。

 

但是，我们需要指出的是，尽管取得一定成效，但是要达到理想的学校内部治理结构还存在一定距离，需要思考并推进的有以下几个方面。

 

第一，理顺“扁平化结构”的内部权责划分和隶属权力关系。在“学部”和“中心”的关系上，需进一步处理好“中心”与“学部”的平行部门关系，同时又能形成以“学部”为主导的“中心+学部”运行模式。这需要更为深人的实践探索和更为清晰的“学部”“中心”职能定位和权责划定。

 

第二，尚需优化完善学校共治的多主体参与机制。从目前来看，教师作为治理主体的参与渠道和参与机制已经初步形成，但是如何纳入家长、社区等社会力量参与学校共治，以及参与哪些维度的治理、如何参与治理等都需有深入的认识。

 

第三，培育教师的“协作素养”也将是学校推动扁平化管理的重要着力点。需要注意的是，学校组织的结构扁平化，让教师跨越了原有的部门界限，绕过原来的中间管理层次，以群体和协作的优势赢得组织中的主导地位。但也正因如此，作为参与管理的教师群体，其“协作素养”将是维系扁平化组织良性运作的核心问题。因此，在现有的“两自一包”改革中，要有意识地推动案例校教师在参与学校事务过程中，渗透“协作素养”的培育。

 

第四，扁平化的管理需要学校领导者跳出职权影响力的局限，从知识、信息、人格魅力等维度形成扁平化管理的综合领导力。扁平化管理必然带来权力的分散，并且影响力并非完全来自职权，知识、信息、人格魅力等有时往往超越职权的影响范围，在决策和日常运作过程中发挥更大的作用。

 

 (五)“两自一包”制度创新在推进教育质量的实质性提升，进而解决更深层次的育人问题方面既有探索经验，也存在进一步向纵深推进的空间

 

从目前成都市武侯区等相关教学质量评价反馈情况来看，“两自一包”改革已经取得很不错的教学实效。但是，依然有一个问题将直逼这项改革的核心:体制机制的创新能否真正触动教育质量的实质性提升，能否真正激活课堂教学?我们在武侯区教育局局长那里，看到了对于这一问题的深切关注:“这样的改革目前是克服过去公办学校面临的机制体制上的壁垒，但希望能解决更深层次的育人问题。”从对学校的深人走访及学校负责人的介绍来看，提升质量的思路始终受到关注，如构建分层、分类、综合课程体系的课程兴校思路;实行“问题导学”为牵引，小组合作为载体，“导学单”使用为保障的课堂立校思路;搭建平台成就教师理想人生的专业成长思路等。但是，“两自一包”的核心变革与课程、课堂、教师提升等举措似乎还未形成内在的清晰关联。或者说，在课程、课堂等方面的变革还没有来自“两自一包”改革较为清晰的推动。从《川大附中西区学校改革发展行动纲领》的表述来看，尽管明确将“课程教学改革”和“教育教学改革”列为改革重点。但是，在如何通过对“人”“财”“事”的放权与校内重新赋权，进而推动“教师如何更好地教学”“学校如何更好地育人”等质量提升和质量管控等核心问题上还需要花大力气去实践探索，存在向纵深推进的改革空间。