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　　“一条一法”定规矩，网络立法倒计时。刚刚由国务院第三十一次常务会议审议并通过的《中华人民共和国电信条例》和《互联网内容服务管理办法》(以下简称一条一法)，目前具体内容已经通过媒体公开宣示，并引起业内业外人士的广泛关注。以此为标志，中国政府面向入关之后市场开放与竞争，面向未来信息安全的电信、网络管理立法准备工作进入倒计时阶段。

　　细看“一条一法”，我们认为以下几个方面的变化和方向值得注意：

　　-政策有一定弹性，但为产业发展预留空间不够

　　-电信业对内对外将采取阶段性的有限开放策略

　　-网络信息管理政策方向从管制向管理规范过渡

　　-多重网管体制，但是近期以信息产业部门为主

　　-允许私企经营增值电信业务首次有了明文规定

　　-互联网信息服务被列为电信增值业务纳入管理

　　-企业必须对用户资料和信息发布记录进行备份

　　-信息服务等电信增值业务未提出资本结构要求

　　-电信业引进外资管理规定将在入世前公布实施

　　我们认为，一条一法草案的出台在电信改革取得阶段性成果、互联网管理政策方向初步明确之后，在中国加入世贸组织之前，连同今年早些时候出台的其他多项管理办法，一条一法被认为是中国政府下一个阶段管理信息产业、应对国际竞争和处理信息安全问题的基础框架性政策。一条一法所传达出来的最主要的信息是：电信业对内对外将采取阶段性有限开放策略，网络信息管理则从管制向管理和规范过渡。

　　官方发布的消息则宣称：为了规范电信市场秩序，维护电信用户和电信业务经营者的合法权益，保障电信网络和信息的安全，促进电信事业的健康发展，迫切需要制定电信条例。为了加强对互联网内容服务的监督管理，防止有害信息危害社会，尤其是危害国家安全、社会稳定和公共秩序，有必要制定《互联网内容服务管理办法》。由此可以看出，《互联网内容服务管理办法》的出台主要针对安全问题。在一条一法出台的背后，安全问题必须解决，电信开放必须在可控范围内进行。但是我们认为，电信市场必须开放，新政策出台必须准确把握产业、经济的实际发展情况，应该通过决策的“细分”来解决不同领域的不同问题，而不应该以一代全。除了给自身较大的管理回旋空间之外，还必须给新技术、新生产力、新产业的发展预留出足够的空间。政府决策应该通过适当的把握相当的提前量，来减少自身行为与不断进步、快速变化的产业、经济、社会之间的摩擦，而不是基于以往认识以比较严厉的管制来减少产业扩张与自身管理之间的摩擦。政策法规应该反映的是现在尤其是未来产业变迁方向，而不是过去和现在的传统的产业格局。从根本上说，所有政策都应该是鼓励发展、推动发展的。下面我们对一条一法的内容进行具体分析。

　　-市场准入有多重突破，但力度仍显不够，业务划分不尽合理，多重管理重心偏移

　　作为未来具有法律效力的管理办法，一条一法从多个方面对以往的政策有所突破。其中包括：新电信管理条例首次明文允许私营企业经营互联网和其他增值电信服务业务。分析家们认为这将带动中国的电信与互联网行业进入一个新的发展阶段。固定线路和移动电话公司，以及经营互联网基础设施的企业，仍将处于国家的控制之下。私营企业可以进入的领域，包括通过互联网和多媒体网络提供信息以及其他相关服务、寻呼服务、电信增值服务，以及“转售传统的电信服务等。一条一法另一个备受关注的亮点在于：互联网信息服务被列为电信增值业务纳入管理范畴。

　　在附带的电信业务分类目录中，《中华人民共和国电信条例(草案)》明确对基础电信业务和电信增值业务进行了界定和分类。基础电信业务包括：(一)固定网络国内长途及本地电话业务；(二)移动网络电话和数据业务；(三)卫星通信及卫星移动通信业务；(四)互联网及其它公共数据传送业务；(五)带宽、波长、光纤、光缆、管道及其它网络元素出租、出售业务；(六)网络承载、接入及网络外包等业务；(七)国际通信基础设施、国际电信业务；(八)无线寻呼业务；(九)转售的基础电信业务。增值电信业务包括：(一)电子邮件；(二)语音信箱；(三)在线信息库存储和检索；(四)电子数据交换；(五)在线数据处理与交易处理；(六)增值传真；(七)互联网接入服务；(八)互联网信息服务；(九)可视电话会议服务。基础电信业务的第(八)、(九)项业务按照增值电信业务进行管理。

　　《互联网内容服务管理办法(草案)》指出，互联网信息服务，是指通过互联网向上网用户提供信息的服务活动。联网信息服务分为经营性和非经营性两类。经营性互联网信息服务，是指通过互联网向上网用户有偿提供信息或者网页制作等服务活动。非经营性互联网信息服务，是指通过互联网向上网用户无偿提供具有公开性、共享性信息的服务活动。国家对经营性互联网信息服务实行许可制度；对非经营性互联网信息服务实行备案制度。未取得许可或者未履行备案手续的，不得从事互联网信息服务。

　　依据《互联网内容服务管理办法(草案)》，未来国家对互联网信息服务的管理可能采取由信息产业部、行业主管部门、工商行政部门等共同管理的多重管理体制。例如《办法》第五条规定：从事新闻、出版、教育、医疗保健、药品和医疗器械等互联网信息服务，依照法律、行政法规以及国家有关规定须经有关主管部门审核同意的，在申请经营许可或者履行备案手续前，应当依法经有关主管部门审核同意。《办法》第七条规定：从事经营性互联网信息服务，应当向省、自治区、直辖市电信管理机构或者国务院信息产业主管部门申请办理互联网信息服务增值电信业务经营许可证。第八条则规定：从事非经营性互联网信息服务，应当向省、自治区、直辖市电信管理机构或者国务院信息产业主管部门办理备案手续。第十八条更是明确指出：国务院信息产业主管部门和省、自治区、直辖市电信管理机构，依法对互联网信息服务实施监督管理。新闻、出版、教育、卫生、药品监督管理、工商行政管理和公安、国家安全等有关主管部门，在各自职责范围内依法对互联网信息内容实施监督管理。但是，许可备案制度目前执行重心更多在于信息产业管理部门。

　　-严厉措辞的重心在于规范，但操作难度极大。“开放”的具体实惠还要看“脸色”

　　《办法》对过去一直没有明确的电子公告、网上新闻出版、接入等领域的用户资料、隐私以及各种信息发布的时间、地址等详细数据提出了要求：互联网信息服务企业必须对这些资料进行记录和备份，“并在国家有关机关依法查询时，予以提供”。

　　网络公司今后的上市道路依然必须经过信息产业部这一关。《办法》第十七条规定：经营性互联网信息服务提供者申请在境内境外上市或者同外商合资、合作，应当事先经国务院信息产业主管部门审查同意；其中，外商投资的比例应当符合有关法律、行政法规的规定。

　　按照草案细则，将来违反管理办法的企业、网站将可能被罚款或关闭。

　　《中华人民共和国电信条例(草案)》第十条第一则规定：经营基础电信业务，应当具备下列条件，经营者为依法设立的专门从事基础电信业务的公司，且公司中国有股权或者股份不少于51%。这意味着私企、外企均有资格进入该市场，但是对于新的经营商，条例所列的经营许可证制度规定还不够具体。条例称，公司必须向政府提交可行性研究报告，并达到其他要求。条例还规定，国家信息产业部将掌握企业经营许可证的审批权，但未说明如何向外资开放电信和互联网领域。

　　-模糊条文保留弹性，为未来预留执行空间，但重要的是为新技术、生产力留出空间

　　已经公布的《中华人民共和国电信条例(草案)》与此前境外媒体的猜测有所不同---不是非常具体。英国路透社曾经猜测说：这些法令草案对参与移动和固定线路电话市场的企业进行了限制---目前，这两个市场均未对外国投资者开放。不过，法令草案放宽了对外国投资进入互联网行业的限制，但要求外国投资者必须以和中方组建合资企业的方式进入中国互联网市场，而且，作为合资一方的中国企业，年收入必须在24.16万美元以上。该草案在参与移动和固定电话运营商资格上设置了重重限制。移动和固定电话运营领域仍是外资禁地。例如，外资中方伙伴必须是拥有经营许可证的国有电信公司巨头，有两年运营经验，年收入30亿元人民币(折合3.60亿美元)。路透社称，规定有效排除了除中国电信、中国移动和中国联通外的外资合作伙伴。而这三家公司没有一家正踊跃寻求外商投资。潜在的外国投资者必须是至少两年营收逾100亿美元的电信公司，这将多数潜在投资者排除在外。该条例草案另一项遭外国公司高层官员非议的条款是，董事会主席须由中方投资者指定，总经理亦由中方推荐。但是事实证明，路透社所述主要内容，在条例的草案中并没有出现。

　　此前还曾经有消息宣称：目前没有一家中国大网站符合条例所规定的资本结构的要求，几乎全部依靠外资生存。新条例出台后外资超限的企业有可能被勒令关门。但是已经公布的电信管理条例第十三条规定：经营增值电信业务，应当具备下列条件：(一)经营者为依法设立的公司；(二)有与开展经营活动相适应的资金和专业人员；(三)有为用户提供长期服务的信誉或者能力；(四)国家规定的其他条件。中国网站按照官方目前的定义，基本上都属于互联网信息服务业，属于电信增值业务，而电信增值业务管理政策从第一条到第四条，并没有从资本结构方面提出什么要求，《互联网信息服务管理办法》从第一条到最后一条也没有作出规定，不知道这是否意味着政府政策今后将在这方面有所松动。

　　-等待下文

　　电信基础业务也好，增值业务也好，未来的资本管制政策将向何处去？9月25日，信息产业部部长吴基传在回答记者关于政府制定电信业对社会及外资开放法规的提问时的一段话值得关注。吴基传说：“这个条例目前还在(有关部门)酝酿之中，还没到我这儿。我还可以负责任地告诉您，中国政府会按照自己(关于加入WTO)的承诺制定相关政策。”吴基传说，中国正在制定关于电信业开放的法规，对参与电信投资的企业进行一定限制，这符合国际惯例。但中国目前没有对外资参与电信投资的外方公司自身的规模大小、收入多少进行限制，中国将按照加入世贸组织的要求制定公正的、公开的、非歧视的政策，主要考虑的是外资公司是否能够提供长期服务。吴基传称，中国电信业一定会按照中国政府的承诺加大对外开放的力度，关于这方面的法规正在加紧制定中，以便加入世贸组织后为电信业的竞争提供法律依据。关于电信业引进外资的管理规定将在中国入世前公布实施。（胡延平）